Годишен доклад

Състоянието на достъпа до информация в България 2014

Активно публикуване на информация

Основният принцип, заложен в законодателното уреждане на правото на достъп до информация, е, че е достъпна цялата информация, създавана и съхранявана от публичните институции, която не подлежи на ограничения, т.е. достъпът до нея няма да увреди общия или личния интерес. Достъпността на неподлежащата на ограничение информация означава нейното безпроблемно публикуване, а то е най-ефективно чрез използване на съвременните технологии, т.е. в интернет. 

2.1. Принципът на проактивно публикуване

Един от основните елементи на законодателството за достъпа до информация е принципът, че публичните институции трябва да следват политика, насочена към публикуването на информация от общ интерес без подаване на заявления – така наречената политика на проактивно публикуване.

В приетата на 28 ноември 2008 г. Конвенция за достъпа до официални документи на Съвета на Европа (Конвенцията) активната прозрачност е сред принципите на правото на достъп. В чл. 10 на Конвенцията това задължение на институциите на изпълнителната власт се формулира достатъчно общо, но отразява развиващото се законодателство на държавите членки, а именно:

„Член 10 – Предоставяне на документи[1] по инициатива на публичните институции.
По своя собствена инициатива и когато е уместно в интерес на повишаване прозрачността и ефективността на публичната администрация, и с цел насърчаване информираното участие на гражданите по въпроси от общ интерес, публичните институции предприемат необходими мерки, за да публикуват официални документи, които съхраняват“[2].

В обяснителния доклад към конвенцията[3] се посочват и примерен набор от  „обществените документи” от общ интерес, които трябва да бъдат публикувани, без да се подават специални заявления за това, а именно: документи за структурата, персонала, бюджета, дейностите, правилата, политиките, решенията, делегиране на власт, информация за правото на достъп и как да се изискват официални документи, както и друга информация от обществен интерес.

Всички тези документи, даващи възможност на гражданите да формират мнение относно органите на власт, които ги управляват, и да участват в процеса на вземане на решения, би трябвало да бъдат публикувани по инициатива на органите.

2.2. Законодателно уреждане на принципа на проактивно публикуване

Политиката за активно публикуване на информация от публичните институции законодателно се урежда чрез законите за достъп до информация, но и чрез други закони.

В обяснителния доклад към конвенцията се съветват държавите членки да установят национални правила за активното публикуване като по този начин  насърчат политиките да се направи обществената информация достъпна без лицата да подават заявления. 

Още при приемането на българския Закон за достъп до обществена информация през 2000 г. бяха заложени задължения за обнародване, съобщаване и публикуване на определени категории обществена информация, а именно в разпоредбите на чл. 12  ал.1  и ал.2, чл.14,  чл.15 и чл.16.  Бяха изброени и категориите информация от общ интерес, подлежащи на обнародване от всички органи задължени субекти по закон: нормативни актове, друга официална обществена информация по закон или по решение на органа[4]; съобщаване от всички органи - информация, която може да предотврати заплаха за живота, здравето и безопасността на гражданите и тяхното имущество; опровергава разпространена недостоверна информация, засягаща значими обществени интереси, представляваща обществен интерес; следва да бъде изготвена или предоставена по силата на закон; и публикуване от органите на изпълнителната власт: описание на правомощията и данни за организацията, функциите и отговорностите на администрацията на органа, списък на издадените актове в изпълнение на правомощията, контактна информация; публикуване на обобщена информация за прилагане на ЗДОИ.  

2.3. Елементи на законодателното уреждането на активното публикуване

2.3.1. Уеднаквяване на задълженията за публикуване

Макар на практика всички органи на власт да поддържат интернет страници и да публикуват информация относно правомощията, функциите, структурата, актовете, стратегиите и дейностите, законовото задължение за активно публикуване  в ЗДОИ се отнася до органите на изпълнителната власт.

Законът за съдебната власт урежда задълженията на съдилищата и Висшия съдебен съвет да публикуват информация, свързана с дейността по правораздаване и администриране на съдебната власт. В Закона за съдебната власт детайлно са уредени и сроковете за публикуване в интернет. 

Правилниците за организацията и дейността на Народното събрание[5] уреждат правилата за публикуване в интернет на определени категории информация, свързани със спецификата на законодателния процес. 

Остава неуредено задължението за активно публикуване на информация от субектите по чл. 3, ал.  2, т. 1, т.е. „публичноправните субекти, различни от тези по ал. 1, включително публичноправните организации“[6]. 

Практиката по активното публикуване показва, че различните органи на власт следват изискванията на чл. 15 и 15а на ЗДОИ, макар те да се отнасят само до органите на изпълнителната власт.  

Представеният в Народното събрание  проект за закон за изменение и допълнение на ЗДОИ[7]разширява задълженията на ръководителите на административните структури и на „организациите от обществения сектор“[8] по отношение на публикуването в интернет в отворени формати на информационните масиви и ресурси (чл. 15б) и по отношение на категориите по член чл. 15 и 15а за определени категории информация.

2.3.2. Правилото за интернет 

В обяснителния доклад към Конвенцията за достъп до официални документи на Съвета на Европа към чл. 10 в т. 72 се насърчават публичните институции да използват различни форми на активно публикуване, включително използването на информационни технологии и обществено достъпни интернет страници, заедно с традиционните читални на институциите.      

Преди епохата на интернет в законодателството за достъпа до информация подходът е важна за обществото информация, която създават държавните институции, да бъде обнародвана, съобщавана или публикувана. 

В XXI век стандартът за публикуване на важна за обществото информация се допълва с публикуването в Интернет. В момента т.нар. „правило за интернет“ публикуване е част от приеманото законодателство за достъп до информация. Страните с по-старо законодателство го допълват или приемат нови закони за електронния достъп до информация, съдържащи правила за публикуване в интернет страниците на органите на власт.

В българския Закон за достъп до обществена информация „правилото интернет“ бе въведено с измененията и допълненията от 2008 г.[9]

2.3.3. Категории информация от общ интерес   

Активното публикуване на информация е сред най-важните елементи на правото на информация. Неговото значение за упражняването на това право нараства и постепенно се утвърждават стандартите в тази област. В повечето закони за достъп до информация,  приети през последното десетилетие, се създават задължения за публикуване на определени категории информация онлайн. Прегледът на законодателството показва, че някои категории информация от задължителните за публикуване онлайн са общи[10] в националните закони. Така например правомощията и актовете на органите на власт, тяхната структура и функции, дейностите им, договорите, прозрачността на процеса на вземане на решения са задължителни за публикуване според повечето закони за достъп до информация.

В последните години в рамките на глобалната инициатива „Партньорство за открито управление“ бяха изработени и широко обсъдени „Стандарти за открито управление“[11]. Важна част в тези стандарти е частта „Стандарти за проактивно публикуване на информация“, а именно онлайн публикуване на:

• Институционална информация – законодателство, вътрешни правилници, функции и правомощия;
• Организационна информация – структура, персонал, контактна информация, включително имената на служителите;
• Оперативна информация за дейностите – стратегии и планове, политики, дейности, процедури, отчети и оценки за работата, включително фактическа оценка, и други документи и данни на базата, на която са формулирани политиките;
• Решения и актове – включително данни и документи, които обосновават необходимостта от тези решения и актове;
• Услуги – описание на услугите, предоставяни от органа, наръчници и описания, формуляри, информация за таксите и сроковете за предоставяне;
• Бюджетна информация – бюджетна процедура, проектобюджет, бюджет, финансови отчети, включително информация за заплатите в публичната институция, одиторски доклади;
• Информация за обсъждания – тема, време, дневен ред, информация за обществени обсъждания и правилата за участие; 
• Информация за процеса на вземане на решения и обществено участие – информация за процедурите на вземане на решения, включително механизмите за консултации, и обществено участие в този процес;
• Информация за субсидии – информация за субсидираните лица, за целите на субсидирането, сумите и изпълнението;
• Информация за обществени поръчки – подробна информация за процеса на обществената поръчка, критериите, резултатите от конкурса, договорите и отчетите за изпълнение на договорите;
• Информационни масиви и ресурси – описание на информационните ресурси, индекси, списъци на регистрите, описание на публичните регистри, на бази данни, реда за достъп до тях, включително онлайн регистрите и базите данни; 
• Информация за създаваната и съхранявана информация – регистър на документите/информацията, която се съхранява и създава;
• Информация за публикациите на институцията, включително информация за безплатни и платени публикации;
• Информация за правото на информация и как то може да бъде упражнявано, включително контактна информация[12].

Проектът на ЗИД на ЗДОИ разширява задълженията за публикуване в интерент на категориите по сега съществуващия чл. 15. Някои от сега съществуващите категории се детайлизират. Така например в т. 2 на чл. 15 се добавят „и текстовете на издадените от органа нормативни и общи административни актове“, както и добавянето към контактната информация по т. 4 на „адреса на електронната поща“. Въвеждат се нови 13 категории, за повечето от които и сега съществуват задължения за публикуване в интернет по реда на други закони.

„5. устройствен правилник и вътрешни правила, свързани с предоставянето на административни услуги на гражданите;
6. стратегии, планове, програми и отчети за дейността;
7. информация за бюджета на администрацията, която се публикува съгласно Закона за публичните финанси;
8. информация за провеждани обществени поръчки – профил на купувача по чл. 22б от Закона за обществените поръчки;
9. проекти на нормативни актове заедно с мотивите, съответно – доклада и резултатите от общественото обсъждане на проекта;
10. уведомления за откриване на производството по издаване на общ административен акт по чл. 66 от Административнопроцесуалния кодекс, включително основните съображения за издаването на акта и формите и сроковете на участие на заинтересованите лица в производството;
11. реда и условията за достъп до обществена информация и за повторно използване на информация, съдържаща се в публичните регистри, информационни масиви и ресурси, включително – вътрешни правила за предоставянето, цени и формати, в които се поддържа информацията;
12. обявления за конкурси за държавни служители;
13. подлежащата на публикуване информация по Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси;
14. информация, която е публична съгласно Закона за защита на класифицираната информация и актовете по прилагането му;
15. информацията по чл. 14, ал. 2, т. 1-3;
16. информацията, предоставена повече от три пъти по реда на тази глава;
17. друга информация, определена със закон.“

Проектът за закон предвижда създаване на задължения за публичноправните субекти и публичноправните организации (чл. 3, ал. 2, т. 1) да публикуват информация по чл. 15, а именно:

• описание на техните правомощия и данни за организацията, функциите и отговорностите на ръководената от тях администрация;
• наименованието, адреса, адреса на електронната поща, телефона и работното време на звеното в съответната администрация, което отговаря за приемането на заявленията за предоставяне на достъп до информация;
• устройствен правилник и вътрешни правила, свързани с предоставянето на административни услуги на гражданите;
• стратегии, планове, програми и отчети за дейността;
• информация за провеждани обществени поръчки – профил на купувача по чл. 22б от Закона за обществените поръчки;
• реда и условията за достъп до обществена информация и за повторно използване на информация, съдържаща се в публичните регистри, информационни масиви и ресурси, включително – вътрешни правила за предоставянето, цени и формати, в които се поддържа информацията;
• информацията по чл. 14, ал. 2, т. 1-3, т.е. такава, която може да предотврати заплаха за живота, здравето и безопасността на гражданите или на тяхното имущество;
• опровергава разпространена недостоверна информация, засягаща значими обществени интереси;
• представлява или би представлявала обществен интерес;
• информацията, предоставена повече от три пъти по реда на тази глава;
• друга информация, определена със закон.

Тези субекти няма да публикуват списъка на издадените актове в изпълнение на неговите правомощия; описание на информационните масиви и ресурси; информация за бюджета на администрацията, която се публикува съгласно Закона за публичните финанси; проекти на нормативни актове заедно с мотивите, съответно – доклада и резултатите от общественото обсъждане на проекта; уведомления за откриване на производството по издаване на общ административен акт по чл. 66 от Административнопроцесуалния кодекс, включително основните съображения за издаването на акта и формите и сроковете на участие на заинтересованите лица в производството; обявления за конкурси за държавни служители; подлежащата на публикуване информация по Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси; информация, която е публична съгласно Закона за защита на класифицираната информация и актовете по прилагането му;

Задължението за публикуване в интернет на посочената по-горе информация е само за ръководителите по чл. 15, но не е ясно за лицата по чл. 3, ал. 2, т. 1 създава ли се задължение за публикуване в интернет и съответно за обновяването й.   

Списъкът на издадените актове в изпълнение на правомощията на административните структури е задължителен за публикуване според чл. 15, ал. 1, т. 2 на ЗДОИ от 2000 г., а онлайн публикуване на този списък е задължително според измененията на Закона за достъп до обществена информация от декември 2008 г. Тези изменения внесоха яснота кои актове на органите на власт трябва да бъдат публикувани, а именно „структурирана съвкупност от всички издадени от съответния административен орган нормативни, общи и индивидуални административни актове“[13]. Проектът на ЗИД на ЗДОИ, както вече беше отбелязано, детайлизира задълженията за публикуване не само на списъка на издадените актове в изпълнение на неговите правомощия, но и текстовете на издадените от органа нормативни и общи административни актове.

Остава законодателно неуреден въпросът за наличието на единен портал на всички административни актове. Първоначалното намерение на законодателя от 2000 г. за създаването на Регистър на административните структури и актовете на органите на изпълнителната власт не беше постигнато. През 2002 година отпадна задължението за публикуване на административните актове и останаха само тези, които създават регулаторни режими. Сега тази база данни се нарича Административен регистър и не съдържа административни актове освен тези за регулаторните режими[14].   

Актовете на общинските съвети се разгласяват „чрез интернет страницата на общината и по друг подходящ начин“ според чл. 22, ал. 2 на измененията на Закона за местното самоуправление и местната администрация (ДВ, бр. 69 от 2006 г.) 

Публикуването на проектобюджета, бюджета и проектите за финансов отчет и финансовите отчети се регулира от Закона за публичните финанси (ЗПФ)[15].

Законът за електронното управление (ЗЕУ)[16]създава задължения за доставчиците на електронни услуги да разгласяват чрез интернет страниците си предоставяните услуги (чл. 10 от ЗЕУ), освен това имат задължението  да предоставят безпрепятствен, пряк и постоянен достъп на получателите на услуги до детайлна информация за контактите, контролните органи, за възможността за подаване на сигнали, жалби и т.н., за реда за обжалване на действията, цената на услугата и начините на заплащане, техническите стъпки на услугата, начина на достъп до издадения акт, техническите средства на устоновяване и отстраняване на грешки и езиците, чрез които услугата може да бъде ползвана  (чл. 13 от ЗЕУ).

С измененията в раздел III, Профил на купувача, чл. 22б, 22в и 22г, в Закона за обществените поръчки от 2014 г.[17],  се създават задължения за публикуване на цялата документация за обществената поръчка в интернет страницата на възложителя или друг негов интернет адрес, както и задължения за свързаност на тази информация с публикуваната в Регистъра за обществени поръчки, което е сериозна крачка на прозрачност в тази област и отговаря на засиления обществен интерес към тази информация. 

2.3.4. Гъвкав подход към категориите информация за публикуване

Очевидно е, че изброяването на категориите информация, подлежащи на публикуване в закона, не може да бъде изчерпателно. Интерес към определена информация може да възникне във връзка с актуални дебати, кризисни ситуации и други обществени проблеми.    

Държавите, в които законодателно е въведена институцията „Информационен комисар“, възлагат на този независим, централизиран, специализиран орган създаването на моделни схеми за публикуване и одобряване на схемите за публикуване на конкретни институции. По този начин, от една страна, се разширява възможността за отчитане на спецификата на създаваната и съхранявана от институцията информация, в зависимост от правомощията и функциите, и от друга, осъществява се външен контрол на схемите за публикуване.

Възможно законодателно решение при определянето коя информация да бъде допълнително публикувана е дали тя е търсена често със заявления. Такъв подход се предлага и в обяснителния доклад към Конвенцията на Съвета на Европа (чл. 10, т. 73). Подобен е подходът в законите на Мексико, САЩ, Словения[18]> и др.        

В проекта на ЗИД на ЗДОИ е възприет този подход и е допълнен с ежегодно преразглеждане на списъка на информацията, предвидена за публикуване в интернет според чл. 15а, ал. 3.

Проектът за закон предвижда също създаването и поддържането от администрацията на Министерския съвет на централизирана платформа за достъп до обществена информация (15в), чрез която заявителите могат да подават заявленията си за достъп до информация до държавните органи, техните териториални звена и органите на местно самоуправление. Органите на власт са длъжни да публикуват постъпилите заявления, решенията по тях и предоставената обществена информация. Въвеждането на тези нови задължения наред със съществуващите такива за изготвяне на отчети и тяхното публикуване в секция „Достъп до информация“ поставя въпроса за капацитета на администрацията да посрещне тези нови задължения. Едва ли определените, а не назначени длъжностни лица[19], които сега изпълняват и много други функции според длъжностните си характеристики, ще се справят с новите си задължения без обучения, помощ и детайлни указания. Процесът на публикуване на предоставената информация не може да бъде изцяло автоматизиран, както показва опитът на държави с по-отдавна прието законодателство и практики по него[20].

2.3.5. Разширяване на категориите информация от общ интерес чрез специални закони

Освен че задължава органите на власт да поддържат интернет страници и постоянно да осигуряват достъп до информацията, публикувана в тях, законът трябва да изисква публикуване на информация за органа на власт от обществен интерес – как посетителят да се свърже с органа; какви услуги може да получи; как институцията изпълнява правомощията и функциите си; информация, която помага на посетителя да си формира мнение за дейността на институцията; как се използват публичните фондове; как да се получи информация от органа на власт.

С проекта за закон за изменение и допълнение на ЗДОИ[21] се увеличават категориите за публикуване в интернет (чл. 15) от 4 на 17, като се дава възможност за динамично увеличаване на категориите за публикуване по 14 т. „друга информация, определена със закон“ и се създава задължение за ръководителите на административни структури да преглеждат и осъвременяват списъците за публикуване всяка година (чл. 15а, ал. 3).
Прегледът и осъвременяването на списъците на категориите информация, подлежащи на публикуване, също трябва да следват определени общи подходи и подлежат на контрол. Този подход не е наличен в предложения проект за ЗИД на ЗДОИ.      

В много страни, които имаха такова законодателство преди 1990 година, задълженията за публикуване се разширяват не само чрез законите за достъп до информация, но и чрез специални закони, въвеждащи задължения за публикуване на определени категории информация – договори, бюджетна прозрачност или пък развиват т.нар. насочена прозрачност. В последно време този процес на разширяващата се прозрачност е специално изследван и систематизиран[22].

Развитието и поддържането на публични регистри в интернет е друга предпоставка за развитието на насочената прозрачност.

Редица закони определят онлайн поддържането на публични регистри. Преглед на тези законови задължения беше направен от ПДИ през 2011 г. и е в основата на портала за публичните регистри[23].

2.3.6. Определяне на начините, каналите, форматите на публикуване, метаданни за публикуваната информация

Стандартите за публикуване на определени категории информация, представляващи обществен интерес, предполагат и правила за обновяване на информацията и безплатното й получаване. Задължение на органите на власт е за някои категории информация да търсят и други канали за бързо разпространение на информация, когато се цели предотвратяване на опасност за живота, здравето, собствеността на гражданите. Допълнително се създава задължение за администрацията да уведоми възможно най-бързо гражданите по всички подходящи начини.

Подобни разпоредби има и в чл. 14 на Закона за достъп до обществена информация, и в чл. 23 на Закона за опазване на околната среда (ЗООС), но без детайлизация за срокове и конкретни задлъжения.

Интересът към свободното използване на цели бази данни и информационни масиви, създавани от публични институции за цели, различни от целта на създаването, нараства с развитието на информационните технологии.

През 2003 г. в Европейската общност бе приета Директивата относно повторната употреба на информацията в обществения сектор 2003/98/ЕО.

През 2013 г. тази Директива бе изменена[24] и предстои нейното транспониране чрез ЗИД на Закона за достъп до обществена информация, чрез който беше въведена през 2007.

Целта на измененията в Директивата за повторната употреба на информация от обществения сектор е да предвиди ясно задължение за държавите членки да позволят повторната употреба на всички общодостъпни документи, освен ако достъпът е ограничен или изключен съгласно националните правила за достъп до документи и при спазване на другите изключения, предвидени в нея.

За улесняване на повторната употреба на информация Директивата предвижда, когато е възможно и целесъобразно, да се предоставя информация в отворени и машинночитаеми формати. Новата Директива въвежда още няколко важни принципа, имащи значение за законодателството за достъп до обществена информация и свободното й използване. 

Базите данни, които поддържат публичните институции, трябва да съдържат:

А. Описание на информацията в базите данни и информационните масиви, нейната свързаност и пълнота. В сегашния текст на закона съществува задължението за „описание на информационните масиви и ресурси“ и „реда за достъп“ до тях. В Директивата се въвежда изискването за предоставянето на данните заедно с метатаданните така, че те да бъдат точни и изчерпателни във формат, който да гарантира оперативна съвместимост, за да бъде улеснена повторната им употреба.
Б. Свързаност на публикуваните данни и свързаността им с други данни.
В. Прозрачност на факторите, формиращи разходите за достъп до бази данни, регистри и др.

Тези принципи са заложени в проекта за ЗИД на ЗДОИ и са разгледани в първа глава на този доклад. 

2.3.7.  Правила за актуалност на информацията и нейната наличност

Регулирането по законодателен път на активното публикуване на актуална информация предполага правила и срокове за публикуване.

В действащия Закон за достъп до обществена информация са създадени задължения за периодично публикуване на актуална информация, без да се посочват срокове за това.

В проекта за ЗИД на ЗДОИ в чл. 15а (Публикуване в интернет), ал. 4, е предвидено, че „информацията по чл. 15 се публикува, съответно се обновява, в срок до три работни дни от приемането на съответния акт или от създаването на съответната информация, а ако актът се обнародва – в срок до три работни дни от обнародването, освен ако в закон не е определен друг срок“.

В хода на обсъжданията ПДИ препоръча да се запишат конкретни срокове за всяка една категория, задължения и срокове за нейната достъпност в интернет и ред за архивиране, а също така прозрачност по отношение на актуалността на информацията по подобие на задължителните срокове за публикуване по закона за съдебната власт.

2.3.8. Достъпност на съдържанието на интернет страниците

Публичните институции, задължени да публикуват информация в интернет, трябва да предприемат мерки тази информация да бъде достъпна на техните интернет страници, като осигурят собствен адрес на публикуваната информация, автоматично препращане към новия адрес при промяна на адреса, достъпност на адресите на публикуваната информация за интернет търсачките.    

2.3.9. Равни възможности за достъп до интернет страниците

В действащия закон се предвижда възможност лицата с увреждания да поискат достъп във форма, отговаряща на техните комуникативни възможности (чл. 26, ал. 4). Задълженията на органите обаче не се отнасят до частта за активно публикуване на информация. В промените на ЗЕУ една от формулираните цели е „достъпност на електронните административни услуги, в т.ч. и за лица в неравностойно положение“[25]. След като такава цел се поставя по отношение на е-услуги, т.е. на една част от работата на администрацията, то този принцип би трябвало да важи и за публикуването на информация за работата на органа на власт в интернет.   

2.3.10. Подпомагаща схема за хора без технически умения

Законите за достъп до информация гарантират равнопоставеност на заявителите.

Трябва да се има предвид, че публикуването в интернет не отменя задължението на органите да предоставят информация на хора, които нямат технически умения за работа с компютър и в интернет. Изискваните от ЗДОИ читални в публичните институции са необходимо условие, но трябва да бъдат допълнени и с правила за подпомагане на заявителите, чието място според нас е във вътрешните правила за работа по ЗДОИ.   

2.4. Координиране и контрол на активната прозрачност 

Изборът на информацията, която трябва да бъде публикувана в интернет, не може да се остави на решението единствено на администрацията. Този проблем се решава чрез координиране и контрол на задълженията за публикуване. Това от своя страна освен закона предполага и централизиран, специализиран орган по контрол над прилагането или ясно определяне на съществуващ държавен орган по кординация и контрол. 
Проектът за закон предвижда срокове за изпълнение на задълженията за публикуване – три месеца след влизането в сила на закона, и административни наказания за незпълнение на задълженията си за публикуване по чл. 14, 15, 15а, 15б, 15в в размер от 100 до 200 лв. на юридическите лица, но не предвижда определянето на специализиран орган по контрол на прилагането. 

Граждански одит на активната прозрачност 2015 г.

Методология         

В периода 23 февруари – 23 март 2015 г. беше направена оценка на 544 страници на институции в системата на изпълнителната власт, от които 18 на министерства, 28 на областни управи, 150 на териториални органи на изпълнителната власт, 70 страници на изпълнителни агенции, държавни агенции и др., 264 на общини и 11 на независими органи на власт плюс публичноправни субекти като Националната здравноосигурителна каса и Националния осигурителен институт.

Сравнителните резултати за 2012 – 2015 г. могат да бъдат видени на http://store.aip-bg.org/surveys_bg/app1_2015.pdf и са част от този доклад като Приложение № 1.

Страниците се оценяваха на основата на 72 индикатора за всички институции и на 81 за общините. Всеки индикатор получава относително тегло в общата оценка и така се формират общият рейтинг на институциите и рейтингът на активната прозрачност на общините.   

В проучването участваха 8 изследователи от екипа на ПДИ.

Индикаторите са обединени в няколко групи:

Изпълнение на задълженията по чл. 15 на Закона за достъп до обществена информация

Съдържателно тези индикатори обхващат публикации за нормативната уредба, регулираща дейността на институцията, функциите, услугите и описанието на информационните масиви, организационната структура, контактната информация, оперативната информация – административни актове, дейности, планове, стратегии, отчети за изпълнението.

Изпълнение на задълженията по чл. 15а на Закона за достъп до обществена информация 

Тези задължения обхващат наличието на секция „Достъп до информация“ и нейното съдържание – разяснителен текст за правото на достъп до информация и неговото упражняване в конкретната институция: контактна информация за звеното и служителя, определени да отговарят за приемането на заявления и предоставянето на информация, отчети за постъпилите заявления и решенията по тях, вътрешните правила за достъп до информация – отговорно звено/служител, процедура, вътрешен ред за публикуване на информация и отговорни звена/служители, условия за приемане на електронни заявления, които не противоречат на закона, заплащането, място за четене на предоставяната информация на място в органа на власт; реда за достъп до публичните регистри, поддържани от съответната институция.

Изпълнение на задълженията по Закона за публичните финанси, Закона за установяване и предотвратяване на конфликт на интереси (ЗУПКИ)

Съдържателно индикаторите покриват публикациите за бюджета на институцията, финансовите годишни отчети, за финансови отчети на първостепенни разпоредители с бюджетни кредити, публикации на програмни бюджети и отчети по програмни дейности, списък на служителите, подали декларации по ЗУПКИ и на самите декларации, публикациите на проектобюджета и проект за финансов отчет на общините заедно с датата на общественото им обсъждане.

Изпълнение на задълженията по Закона за обществените поръчки

Индикаторите на проучването обхващат не всички задължения от последните промени на ЗОП, а основни категории: публикации на обявите за обществените поръчки, публикации на решенията за възлагане на обществените поръчки, договорите за възложени обществени поръчки и плащанията по тези договори[26].     

Резултатите са публикувани в интернет страницата на ПДИ и позволяват справки по тип институции, по индикатори, по области, по институции, по начин и срокове на отговори на електронните заявления, подадени до 542 институции.  

Индикаторите бяха количествено оценени според значението на информацията, която трябва да се публикува в интернет, и тази оценка формира рейтинга на активната прозрачност. Справките по рейтинга могат да се правят също по тип институции, по области, по органи на местно самоуправление. Беше направен също така и сравнителен рейтинг за три години, който показва тенденциите в активното публикуване.    

Резултати

Институционална информация – нормативна уредба, описание на функциите, услугите и информационните масиви

Ръководителите на административните структури в системата на изпълнителната власт са задължени да публикуват онлайн актуална информация, свързана с правомощията, функциите и отговорностите на тяхната администрация. Голяма част от тази информация се съдържа в законодателните актове и правилниците на администрацията, които уреждат създаването и дейността на дадената институция, допълнени със специални секции, където са резюмирани функциите на институцията и отговорностите й по отношение на различни обществени сфери, както и услугите, които предоставя на гражданите и юридическите лица. Във връзка с изпълнението на функциите и отговорностите си администрацията поддържа и информационни масиви, регистри, част от които са по необходимост общодостъпни  – за да осигуряват гражданския и стопанския оборот и да осигуряват упражняването на определени права и регулирани дейности.  

Резултатите по наблюдаваните индикатори показват увеличение на публикациите на нормативната уредба относно правомощията и отговорностите на органите на власт с 6% в сравнение с 2014 г. и изпълнението е почти 80%, като централните органи на власт, държавни агенции, изпълнителни агенции и независимите органи на власт показват почти 100% изпълнение. Запазва се тенденцията за по-слабо изпълнение в териториалните звена на органите на централната власт и общините[27]. 

Увеличават се публикациите за функциите и тези за услугите, предоставяни от институцията, като всички централни органи и областните управи са осигурили тези публикации.  
Колкото до задължението за публикуване на описание на информационните масиви и ресурси, и тази година не се наблюдава особено развитие, но се увеличават регистрите онлайн и списъците на поддържаните от институцията регистри. Очевидно задължението за „описание на информационните месиви и ресурси“ се нуждае от детайлизиране на определението и регламентация по отношение на съдържанието, форматите и актуалността на публикуваната информация.

Организационна структура и контактна информация

Най-значително е изпълнението на онлайн публикаците за организационната структура на органите на власт – над 93% за всички нива. Положително развитие е също така допълнителната информация към органограмите, публикувани в интернет страниците – имената на служителите по отдели и дирекции, техните функции и контактна информация.  
 
Продължава да се увеличава публикуването на така наречената контактна информация – за отдела за връзки с обществеността, адреса, телефона, е-mail адреса. Това увеличение не се отнася за публикациите за работното време на институциите.  

Оперативна информация – актове, стратегии, планове, дейност и тяхното отчитане   

Наблюдава се повишаване на публикуването на нормативни актове. Общото изпълнение за 2015 г. е 85%; за сравнение, за 2014 г. беше 81%, като най-добро е то при централните органи на власт и независимите органи на власт – 100%. 

Запазва се тенденцията за увеличаване на онлайн регистрите с индивидуални административни актове.  

Що се отнася до задължението за публикуване на актовете на общинските съвети, изпълнението е много високо  – 93%, и само 9 от 264 общини не поддържат тези регистри.

Смятаме, че въвеждането в много общини на вътрешни информационни системи и ориентацията към откриване на регистрите на нормативните, общи и индивидуални административни актове за обществен достъп е добра крачка към оперативната прозрачност.

Плановете и стратегиите за развитие винаги са били сред активно и добре оповестяваната информация, в сравнение с отчетите за работата на институциите. Тази тенденция се запазва и през 2015 г. – 78% от институциите публикуват програми и стратегии за развитие и 25% – своите отчети. 

Увеличава се процентът на институциите, поддържащи секция „Проекти за нормативни актове“ от 28% през 2013 на 36% през 2014 г. и 40% през 2015 г. Друг е въпросът за пълнотата на публикуваната информация. Като правило, липсва информация, обосноваваща необходимостта от промяна на нормативния акт или приемането на нов, сроковете за обществено обсъждане и резултатите от него.

На тези условия отговаря централизираната страница „Портал обществени консултации“, поддържана от администрацията на Министерския съвет – www.strategy.bg.  

Финансова и друга прозрачност – договори, бюджети и финансови отчети, декларации за конфликт на интереси

За втора поредна година в своето проучване „Граждански одит на активната прозрачност“ ПДИ изследва в отделна секция дали органите на изпълнителната власт публикуват свои основни финансови документи, отчетите за дейността си, както и декларациите за конфликт на интереси на служителите си. По-голямата част от критериите за бюджетна и финансова прозрачност рефлектират в задължения за публикуване, наложени на институциите от Закона за публичните финанси (ЗПФ) – в сила от 1 януари 2014. При провеждане на проучването през 2015 вече бе изминала година от прилагането на новите изисквания по ЗПФ, органите бяха имали достатъчно време да съобразят практиката си със закона, така че се очакваше пълно изпълнение на задълженията. Резултатите показват, че макар да има подобрение, далеч не всички задължени държавни органи спазват закона.

Започваме от основополагащия въпрос за финансовата прозрачност.

Макар че ЗПФ (чл. 93) задължава всички бюджетни организации да публикуват бюджетите си, с това задължение се чувстват обвързани единствено първостепенните разпоредители с бюджети – министерствата, държавните агенции, общините, повечето независими органи на власт и други – общо малко над 300 органа. Второстепенните разпоредители с бюджети според ЗПФ по принцип не са длъжни да публикуват текущите и годишните си финансови отчети и други документи, които първостепенните разпоредители трябва да публикуват, но това не се отнася за годишните им бюджети. Второстепенни разпоредители с бюджети са някои институции с особена тежест като Националната агенция за приходите, Агенция „Митници“, изпълнителните агенции, областните управи, органи на министерства, областните дирекции „Земеделие“, регионалните дирекции по горите, регионалните здравни инспекции, регионалните инспекторати по образованието и т.н. Тези и почти всички други второстепенни разпоредители не са публикували бюджетите си. Обяснението вероятно се крие в това, че нито Законът за държавния бюджет за 2015, нито Постановлението за изпълнението му не конкретизират и не препращат към задължението от ЗПФ. Малкото изключение, което потвърждава „нормалността“ на положението, е изричното задължение за публикуване на бюджетите и отчетите по тях на един доста тесен сегмент второстепенни разпоредители – училищата и детските градини – по член 14 от постановлението. Те обаче не са включени в нашето проучване, така че в него практически няма второстепенни разпоредители, публикували годишния си бюджет за 2015 г.

Що се отнася до първостепенните разпоредители с бюджети (ПРБ), когато преизчислим резултатите единствено към техния общ брой, се оказва, че задължението е спазено в над 71% от случаите.

Ръстът е сериозен, защото при почти непроменен общ брой на проучени институции (ПРБ) през 2014 бюджетите си са публикували едва 122, а през 2015 – 219. Сравнението в резултатите по групи органи показва, че най-голям ръст на публикувани бюджети има при общините, следвани от независимите органи на власт.

Спрямо 2014 г., през 2015 г. нови 77 общини са изпълнили задължението да публикуват годишния си бюджет, което представлява ръст от около 76%. Всъщност това увеличение, заради големия брой общини, в най-голяма степен се е отразило и на общото увеличение в измерването на публикуваните бюджети на институциите. Въпреки това все още една трета от общините не е публикувала своите бюджети.

Подобен скок и подобна тенденция, макар и с по-малки размери, се наблюдават и при годишните финансови отчети. Публикувани са от 114 институции през 2015 г., спрямо едва 71 през 2014 г. Практически отново само първостепенни разпоредители са ги публикували, но по-малко като брой – ок. 37% от всички ПРБ.

Единствено първостепенните разпоредители с бюджет трябва да публикуват и ежемесечни, и тримесечни отчети за текущото изпълнение на бюджетите си. Статистиката за публикуването на ежемесечните отчети по изпълнението на бюджетите е сравнима с тази за публикуването на годишните отчети – 120, или около 39% от ПРБ са ги качили на страниците си. А за тримесечните изпълнението е още по-слабо – публикували са ги едва 76 изследвани институции, т.е. под 25% от ПРБ. Най-слабо е изпълнението при общините – съответно 36% и 19%, докато около 89% от централните органи на власт изпълняват и двете задължения за публикуване на текущи финансови отчети.

Около 25 държавни органа – Министерски съвет, министерствата и държавните агенции – са задължени по ЗПФ да водят успоредно и т.нар. програмно бюджетиране. То предполага, че разпределението на разходите трябва да бъде ориентирано спрямо политиките, за които органът създава своите бюджетни програми, и с поглед към средносрочната финансова прогноза за бюджета. 20 от 25-те органа са публикували своите бюджети в програмен формат за 2015 г., а едва 12 – годишния отчет за изпълнението на програмните си бюджети.

Други специфични задължения за публикуване от група органи са задълженията на общините за публикуване на съобщенията за обществените обсъждания на проектите на годишен бюджет и отчета по него. За тази фаза на подготовка на финансовите документи законът предвижда задължение за публикуване единствено на датата на публичното обсъждане за местната общност, но не и на проектите на самите документи. Ясно е, че без гражданите да могат да се запознаят с проектите на това, което се обсъжда, те не биха могли да оформят информирано мнение и тяхното участие би било безсмислено. Поради тази причина ПДИ изследва и дали са публикувани и самите проекти на бюджети и на годишни отчети.

При изпълнението на задължението за публикуване на датата на общественото обсъждане на проектобюджета през 2015 също отбелязваме ръст спрямо миналата година. Нови 25 общини са публикували обява и са довели общия брой на изрядните до 159. За съжаление обаче, при 28 общини сме намерили само оповестената дата на общественото обсъждане, но не и проекта им на бюджет. Общо публикувалите проект на бюджет са с 1 повече, отколкото през 2014 г., т.е. 131 общини спрямо 130 от миналата година. Но това са все още по-малко от половината на българските общини.

44 нови кметски администрации са публикували датата на общественото обсъждане на проекта на годишния си финансов отчет, но общият брой на изпълнилите законовото изискване е все още далеч дори от половината на всички задължени – 104 публикували спрямо 160 нарушили закона.

Любопитно е, че сме намерили повече публикувани проекти на годишни финансови отчети, отколкото обяви за тяхното публично обсъждане.

Въпреки това необяснимо ниско остава общото изпълнение на задълженията за обявяване чрез интернет на датата на обсъжданията на проектите за най-важните финансови документи за местните администрации. Над 100 общини не спазват поне едно от тези законови изисквания, а със сигурност доста от тях нарушават и двете. В същото време, като изключим новосъздадената община Сърница, която не бе проучвана, няма община в България без функционираща и редовно обновявана интернет страница.

Що се отнася до публикуването  в интернет на ежедневните плащания по СЕБРА[28], които стартираха във връзка с приоритета „бюджетна прозрачност“ в рамките на инициативата „Партньорство за открито управление“, тези публикации се правят само от 38 институции – 17 министерства, две териториални звена, седем агенции и дванадесет независими органа на власт.    

В годишното си проучване ПДИ за втора поредна година включи и един допълнителен критерий, който има за цел да популяризира сред държавните органи създаването на разбираеми обяснения за събирането и разходването на държавните, т.е. общите ни пари. Става дума за т.нар. бюджет за гражданите. Засега единствено министърът на финансите е задължен да съставя и редовно публикува такъв документ на човешки език за всеки държавен бюджет, който се нарича „Бюджет накратко“. Но е добре тази практика да се разпространи и сред останалите администрации, за да приобщят и обикновените граждани към тяхната дейност чрез просто и ясно обяснение. Тъй като няма стриктни критерии как трябва да бъде съставен или да изглежда подобен документ, ние често сме приемали като такъв всеки спомагателен текст или онагледяване, които помагат да се обясни просто бюджетът на съответната администрация. Много често това са били публикуваните презентации от обществени обсъждания на проектите за бюджет или дори протоколи от самите обсъждания, в които са отбелязани въпросите на гражданите и отговорите, дадени от служителите. Въпреки това случаите, в които сме намерили такива документи, са голяма рядкост – общо 19, или 3,49%. Интересно е, че в най-честия случай общински администрации са осъзнали нуждата от публикуване на по-близка до хората информация и са обнародвали подобни документи.

И тъй като една от основните задачи на бюджетната и финансовата прозрачност е да гарантират почтеността на хората, събиращи и разходващи държавните пари, ще завършим представянето с поглед към една част на проучването, която също добавя данни от различна гледна точка за интегритета на държавните органи и техните служители. Това е измерването на спазването на задължението за публикуване на информация за декларациите за конфликт на интереси. Тук изследваме, от една страна, дали са публикувани списъци с лицата, подали декларации, а от друга – дали са публикувани самите декларации.

Ясно е, че контрол от страна на гражданите може да бъде извършен единствено чрез проверка на самите декларации, но повечето институции все още публикуват само списъци на подалите. В сравнение с 2014 г. има минимално подобрение, но то не заслужава особено внимание. Органите, публикували декларации, все още са под една трета от всички, а публикувалите списъци – под половината. Законовото изискване за публикуване е масово нарушавано.

В заключение, можем да обобщим, че има подобрение в бюджетната и финансовата прозрачност на държавните органи. Местните администрации като цяло отбелязват сериозен напредък, но картинката върху Картата на Бюджетната и финансовата прозрачност и интегритет на общините за 2015 остава шарена. Светъл лъч са някои малки и небогати общини като отличника на Рейтинга на активната прозрачност 2015 – Стражица, чиито администрации обаче трайно влагат усилия в подобряването на прозрачността си и постепенно надминаха и най-богатите, и традиционните лидери (виж Сравнителния рейтинг). Друг добър пример е малката група общини от Североизточна България, които са оформили своеобразно състезание по бюджетна прозрачност и отчетност – Генерал Тошево, Алфатар, Ситово, Тервел, Добрич. За съжаление, изпълнението на всички законови задължения за публикуване далеч не е пълно дори при най-добрите, а това е само минималният стандарт, определен от закона.

Публикации за обществените поръчки – Профил на купувача

С направените през 2014 г. промени в Закона за обществените поръчки (ЗОП) бяха въведени нови задължения за възложителите на обществени поръчки, които се отразиха върху практиките за публикуване на тази информация. С въвеждането на чл. 22б от ЗОП възложителите на обществени поръчки трябваше да създадат секция „Профил на купувача“, която представлява обособена част от тяхната електронна страница или от друг интернет адрес, за който е осигурена публичност.

Съгласно ал. 2 на същата разпоредба в тази секция задължително се публикуват под формата на електронни документи 21 категории информация, свързана с възлаганите обществени поръчки. Така например на публикуване подлежат: решенията за откриване на процедурите и обявленията за обществени поръчки; документациите за участие в процедурите; протоколите и докладите на комисиите за провеждане на процедурите; решенията за завършване на процедурите; договорите за обществени поръчки заедно с приложенията към тях, както и информация за датата, основанието и размера на всяко плащане по договорите за обществени поръчки, и т.н.

Проучването на ПДИ имаше за цел да провери по какъв начин и до каква степен законодателните изменения в активното публикуване на информацията за обществените поръчки в страната са довели до промяна в съществуващата практика.

До 2015 г. в проучването фигурираха три въпроса, свързани с обществените поръчки, които бяха изследвани в период от три години – от 2012 до 2014: има ли в интернет страницата регистър за обяви на обществени поръчки; има ли информация за възложените обществени поръчки; публикувани ли са в интернет страницата договори на институцията. С оглед направените изменения в ЗОП към тези въпроси през 2015 г. бяха добавени още два – има ли в страницата секция „Профил на купувача“ и публикувани ли са плащанията по договори за обществени поръчки. Ето защо сравнимост на резултатите от тазгодишното проучване с тези от предходните години е налице по отношение на първите три въпроса.

Резултати – статистика по години

Новото задължение за създаване в интернет страницата на секция „Профил на купувача“ е с много добро изпълнение.

Резултатите от проучването показват ръст на публикуваната от възложителите по обществени поръчки информация в сравнение с предходните години. През 2015 г. 83,64% (455) от изследваните 544 институции са публикували решенията за откриване на процедурите и обявленията за провежданите обществени поръчки. За сравнение, през 2012 г. тази информация е била налична на страниците на едва 46% от институциите – почти двойно по-малко. Същото се отнася и за публикуване на информацията за решенията за възложените обществени поръчки (напр. решенията за определяне на изпълнител, за класиране на участниците, за прекратяване на процедурата и др.), докато през 2012 – 2014 г. процентът на публикуваната информация е не по-висок от 10,22%. През 2015 г. наблюдаваме изпълнение на това законово изискване при над 56% от институциите (308 институции). Най-драстична е промяната в резултатите, касаещи достъпността на информацията за публикуваните договори по обществени поръчки. Както неведнъж сме посочвали в годишните доклади за състоянието на достъпа до информация, става въпрос за труднодостъпна информация, която институциите често отказваха при постъпило заявление и в редица случаи въпросът дали следва да се предостави копие от договор за обществена поръчка беше поставян за разглеждане и решаване от съда. Същевременно, въпреки че съществуваше задължение за изпращане на информация за публикуване в Регистъра на обществените поръчки към Агенцията за обществени поръчки, на практика там не се публикуваха в цялост самите договори, както и данни за тяхното изпълнение. Според резултатите от тазгодишното проучване изпълнение на законодателното изискване за публикуване на договорите има при 54% от институциите – в пъти повече от информацията, публикувана в предишни години, когато едва броени институции публикуваха договорите в цялост – през 2012 г. те са 1,90%, през 2013 г. – 2,25%, а през 2014 г. – 2,81%.   

Тазгодишното проучване показва още, че най-голямо е изпълнението на законовото изискване към възложителите на обществени поръчки да създадат секция „Профил на купувача“  – 94% са създали такава. Значително по-нисък е процентът на изпълнение на задължението за публикуване на информация за направените плащания по договори за обществена поръчка – едва 29% от институциите са публикували данни за датата, основанието и размера на извършените плащания.

Резултати – статистика по институции

Колкото до изпълнението на задълженията за публикуване на информация за обществените поръчки от различните институции, оказва се, че то е най-голямо при централните органи на изпълнителната власт, висок е процентът на изпълнение и при независимите органи на власт, както и при общините.

Изводи

Налице е положително развитие в практиката по публикуване на информация за откриване на процедурата, нейното протичане, класирането на участниците, сключването на договорите и последвалите плащания по тях. Причините са комплексни: от една страна, бе създадено изрично и ясно регламентирано законодателно изискване за публикуване в интернет на няколко важни категории информация в предварително известно виртуално място – секция „Профил на купувача“; от друга страна – не бива да забравяме за съществуването на компетентен държавен орган, който следи за изпълнението на изискванията на ЗОП – Агенцията за обществени поръчки, сред чиито правомощия е и да налага санкции при нарушения. На трето място, в административно-наказателните разпоредби на ЗОП са предвидени няколко сериозни санкции за възложителите на обществени поръчки. Съгласно разпоредбата на чл. 128в, ал. 7 от закона възложител на обществена поръчка, който наруши изискването на чл. 73, ал. 4 (не публикува в „Профил на купувача“ решение за класиране на участниците и определяне на изпълнител на поръчката), се наказва с имуществена санкция в размер от 500 до 2000 лв. или глоба от 300 до 1000 лв.

Законодателните изменения и последвалите промени в практиките на институциите по публикуване на информация за обществените поръчки са сериозна и дългоочаквана крачка напред, която в дългосрочен план би следвало да доведе до ограничаване на възможностите за злоупотреби и корупционни практики. За целта обаче констатираната в тазгодишното проучване позитивна практика трябва да се превърне в трайна и неизменна характеристика на дейността на възложителите на обществени поръчки.

Секции „Достъп до информация“ 

Секцията „Достъп до информация“ в интернет страниците има за цел да улесни и подпомогне заявителите или търсещите информация как е организиран процесът в конкретната институция, като им посочи определения ред (вътрешни правила), включително реда за достъп до публичните регистри. В секцията трябва да са посочени звеното, отговарящо по ЗДОИ, определеният за това служител, адрес, телефон и работното време на звеното. В секциите следва да има и отчет за изпълнение на ЗДОИ.

За улесняването на достъпа до информация в институцията способстват също така задължения за публикуване, създадени според изискванията на други закони. Ето защо резултатите по два от индикаторите на оценката (публикуван ли е списък на разсекретени документи и списък на категориите „Служебна тайна“) са включени към темата „Информация за упражняването на правото на достъп до информация“.  

Секция „Достъп до информация“ е създадена в 66% от проучените страници. За сравнение с 2014 г., такива секции съществуваха в 55,43% от сайтовете. Институциите, които не са създали такива секции, са 186, за сравнение, през 2014 г. те бяха 238. Най-много от тях са общини – 113. Сред тях както и миналата година са три централни органа на власт – Министерски съвет, Министерството на земеделието и храните и най-странното – Министерството на правосъдието, което според Закона за достъп до обществена информация би трябвало да е административнонаказващ орган по чл. 43. Към датата на приключване на доклада (6.05.2015 г.) в страницата на Министерството на правосъдието в секция „Регистри“, подсекция „Централен регистър на особените залози“, се появява заглавие „Достъп до обществена информация“, където е публикуван документ „Ред и условия за достъп до обществена информация“. Текстът на този документ представлява всъщност „Вътрешни правила за предоставяне на достъп до обществена информация, която се създава и съхранява от Централния регистър на особените залози“. Очевидно нашият изследовател правилно е преценил, че характерното за една част от цялото не може да бъде характеристика на цялото, и е отбелязал, че секция „Достъп до информация“ в страницата на Министерството на правосъдието липсва.    

Съдържанието на секциите „Достъп до информация“ отговаря на изискванията на закона само при 7% от органите на власт, поддържащи такива секции, т.е. 25 институции. Това са Министерството на отбраната и Министерството на образованието, пет областни управи – Благоевград, Враца, Разград, Смолян и Търговище, Агенция „Държавна финансова инспекция“, Изпълнителната агенция „Проучване и поддържане на река Дунав“, Изпълнителната агенция по околна среда, Регионалната инспекция по околна среда и водите – Благоевград, Регионалният инспекторат по образованието – Благоевград, три регионални здравни инспекции – Кюстендил, Силистра и Търговище, Сметната палата и Патентното ведомство, както и общините Добрич, Златоград, Кочериново, Криводол, Момчилград, Разград, Челопеч, Ябланица. 

За разлика от неясната формулировка на чл. 15, т. 3 „Описание на информационните масиви и ресурси, използвани от съответната администрация“, изискванията към съдържанието на секция „Достъп до информация“ са пределно ясно формулирани в закона, а именно в чл. 15а, ал. 2. Фактът, че години наред това задължение не се изпълнява, говори за нещо друго. Нежелание да се изпълнява задължение, чието неизпълнение не води до санкции и не се контролира от никого освен от гражданите, които посещават страницата, а те са правно безсилни.

Няма особено развитие и по отношение на вътрешните правила за достъп до информация. При липсата на контрол за тези публикации, макар техният брой да се увеличава, изпълнението е далеч от 100%.  

Задължението за описание на реда за достъп до публичните регистри в секция „Достъп до информация“ продължава да не се изпълнява. Едва 7%, т.е. 38 от 544 институции, са публикували описание на този ред.

Продължава да е слабо изпълнението на публикациите на отчетите по ЗДОИ, макар тези отчети да се изпращат към Дирекция „Държавна администрация“ за подготовката на годишния доклад „Състоянието на администрацията“. През 2015 г. тези отчети са публикувани от 171 институции от проучваните 544.  

Що се отнася до прозрачността на процеса на декласификация на документи, предвиден по § 9 от ПЗР от ЗЗКИ, която обуславя достъпа до тези документи по реда на ЗДОИ, изпълнението е плачевно за последните четири години.

По отношение на списъка на категориите информация, класифицирани като служебна тайна, 14% от институциите са направили това на своите интернет страници.

Що се отнася до контактната информация за звеното, което отговаря за приемането на заявления за достъп, публикуването й също е много под 100%.  

Изводи

Резултатите от гражданския одит от 2015 година още веднъж илюстрират необходимостта от ново правно регулиране на активното публикуване в интернет. Предложенията на ПДИ подробно са обосновани в „Концепция за изменения в законодателството за достъп до обществена информация“ (Концепцията)[29]. Част от тези предложения са залегнали в законопроекта за изменение и допълнение на закона за достъп до обществена информация, други – не.

Остава основното и най-важно предложение от Концепцията – създаването на специализиран, централизиран и независим орган за задаване на стандартите, координиране и надзор на прилагането на Закона за достъп до обществена информация. Такъв орган не е предвиден в проекта за ЗИД на ЗДОИ.     

Няколко са функциите на такъв орган, който би улеснил изпълнението на задълженията не само по ЗДОИ, но и по други закони, свързани с активното публикуване на информация в интернет страниците:

• Преглед на схемите за публикуване на информация;
• Изработване на стандартите за активно публикуване;
• Обучения за администрацията по отношение на активното публикуване;
• Мониторинг на активното публикуване;
• Налагане на наказания при неизпълнение на законови задължения;
• Законодателна инициатива при констатирани проблеми, свързани с активното публикуване.

Най-важната роля на подобен орган, както смятат и някои от информационните комисари по света, е ролята на лидер в областта на прозрачността и свободата на информацията, ролята на утвърждаващ стандартите в тази област.
Сега, когато промените в Закона за достъп до информация предполагат създаването на централизирана платформа за подадените заявления и предоставената информация по тях, администрациите ще се нуждаят от консултации и подкрепа. В доклада на Австралийския информационен комисар за 2013 – 2014 г. е отделено специално място на ролята на офиса на информационния комисар в подпомагането на администрациите за поддържане на т.нар. Регистър на получената информация чрез заявления за достъп до информация (FOI disclosure log), поддържан от всеки задължен по закона орган на власт. Именно офисът на информационния комисар подпомага администрациите в преценката коя информация би могла да бъде публикувана по разумни причини, при общата забрана за публикуване на лични данни. Дискусиите по платформата в България бяха съсредоточени по-скоро на технически проблеми и на автоматизма на публикуването. Държави с по-старо законодателство и практики в областта на свободата на информацията и защитата на личните данни се съсредоточават върху съдържателната страна на публикуването и човешкото решение при налагане на ограниченията.[30]

Докладът се издава в рамките на проект „Граждански център в подкрепа на прозрачността в обществения живот”, подкрепен с грант от Фондация "Америка за България".

НАЧАЛО | ПДИ | ЗДОИ | НОРМАТИВНА УРЕДБА | ПРАВНА ПОМОЩ | ОБУЧЕНИЯ | ПРЕДСТОЯЩО | ПУБЛИКАЦИИ | ВЪПРОСИ
Българска версия • Последно обновяване: 11.06.2015 • © 1999 Copyright by Interia & AIP