в. Капитал 20.12.2002-10.01.2003 г.
Годината на рационалното невежество¹

Гергана Жулева²

В демократичното общество законите за достъп до информация са важен инструмент за постигане на прозрачно, ефективно и отговорно управление, а също и за информирано участие на гражданите в обществения живот. Свободният достъп до обществена информация е важно условие и в борбата с корупцията. Процесът на приемане на такива закони е в ход по цял свят³. В него важни участници са неправителствени организации, които играят ролята на двигател не само за приемането на регулациите, но и за прилагането на тези закони. Не случайно както държавите се договарят за нови стандарти (Препоръка 2002(2) на Съвета на Европа относно достъпа до обществени документи), така и неправителствените организации, работещи в тази област, обединяват своите усилия. В края на септември 2002 г. в София беше учредена световна мрежа на организации, работещи в областта на свободата на информация, наречена Мрежа на застъпниците за свобода на информацията (Freedom of Information Advocates Network).
Българският закон за достъп до обществена информация, който се прилага вече втора година, не е идеален, но и не е най-лошият вариант. Търсенето на обществена информация непрекъснато нараства. По жалби за неправомерен достъп до обществена информация България е на първо място сред страните в Централна и Източна Европа. Ето защо важно условие за прилагането на този закон е политиката на институциите за изпълнение на задълженията по него.

„Програма Достъп до Информация“, неправителствена организация, специализирана в областта на свободата на информацията, подготви доклад за проучването „Изпълнение на задълженията на органите на изпълнителната власт по Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ) 2002“. Подобно проучване беше проведено и през есента на 2001 г. Целите са да се представи развитието в прилагането на ЗДОИ за една година.

Проучени са 394 институции. В сравнение с миналата година процентът на отказалите да участват се е увеличил от 16.5% на 21.8%, което показва едно пренебрежително отношение към задълженията и гражданите.

Основният принцип за достъпност до обществената информация за всеки изисква ясно осъзнаване и следване на изключенията от този принцип в практиката на управление и предоставяне на информацията. Подготвени ли са служителите в администрацията да следват принципа, че подлежи на ограничение само информация, чието разкриване може да увреди интересите на националната сигурност, обществения ред, други лица?

Подготвени ли са, че трябва да правят баланс на интересите, когато има преобладаващ обществен интерес към дадена информация, дори тя да е защитена от закона? Видно и от проучването, тази подготвеност не е факт, което от своя страна създава проблеми в предоставянето на информация. Всички ръководители на административни структури в системата на изпълнителната власт трябва периодично да публикуват актуална информация, съдържаща описание на правомощията и данни за организацията и функциите на администрацията; списък на издадените актове; описание на информационните масиви и ресурси; наименованието, адреса, телефона и работното време на звеното, което отговаря за приемането на заявленията за предоставяне на достъп до информация (чл.15 ал.1 от ЗДОИ). Част от тази информация органите публикуват в електронния регистър на административните актове и структури (http://www1.government.bg/ras)

Резултатите и от двете проучвания показват, че сред органите няма ясно разбиране за целта на тези задължения. Тихомълком наредбата за поддържане на електронния регистър беше променена и задължението за публикуване в него на актовете, които органът създава, отпадна. Опитайте се да намерите в електронния регистър административен акт, без да знаете датата, годината и т.н. подробности за него. Целта на заложеното в закона задължение e да се улеснят гражданите при реалното търсене на информация в институцията. Тази цел не трябва да се измества единствено към електронното правителство.

Управлението на информацията в институциите, за да бъде тя лесно достъпна и за служителите, и за гражданите, е свързано с така наречения административен капацитет. Първото и най-просто условие е да бъде упълномощен служител (или определeно звено в по-големите институции), който да приема заявления за достъп до информация, да отговаря за осигуряване на активния достъп до информация, да бъде запознат и с нормативната база, която регулира тази област.
Освен че е задължение по закона, определянето на служител или звено, които да отговарят за приемането на заявления, ще улесни работата на самата администрация в предоставянето на услугата. Второто макар и не по значение преимущество на определянето на този служител или звено е улесняването на търсещите информация. Развитие в тази област няма. Основната причина е, че на тези задължения не се гледа особено сериозно. В 66.3% от институциите интервюираните твърдят, че има определен такъв служител.

Едновременно с това само в 7.4 % от тези институции този служител се занимава единствено със заявленията по ЗДОИ.

Друг важен въпрос за разбирането на практиките по предоставянето на информация в институциите е кой взима решения по заявленията за достъп. Ако сравним резултатите от двете проучвания, получаваме следната картина. Лошото вътрешно управление на информацията, неясните отговорности на звеното или служителя, отговарящ за заявленията, води и до лошо поддържане на регистрите на заявленията. Това от своя страна рефлектира върху отчетността за работата по закона. От друга страна, законът не предвиди и ясно записани отговорности за контрол над цялостното прилагане на закона от страна на изпълнителната власт освен публикуването на обобщена информация в годишния доклад на министъра на държавната администрация за състоянието на администрацията. Публикуването на прости и противоречиви данни без анализ и оценка на състоянието не допринася с нищо за подобряването на това състояние.
Българският закон не предвиди специализирана институция, която да разглежда жалби на граждани и да прави препоръки към институциите при случаи на неправомерен отказ от информация, а тя е особено необходима дори само за да се спести времето по обжалването в съда.
Проект за промяна в закона беше внесен и разгледан в три комисии на Народното събрание през 2001 г. Оттогава развитие няма. Законодателните промени ще подпомогнат прилагането, когато бъдат приети, но резултатите от проучването показват преди всичко необходимост от незаконодателни промени по отношение на задълженията по закона и по отношение на търсещите информация от страна на администрацията.

Иначе администрацията ще продължи да смята закона за нещо, на което е по-лесно да не се обръща внимание. Феномен, който може да бъде наречен рационално невежество⁴.

1. Годината на рационалното невежество (резултати от едно проучване), ПДИ, 2002, София, http://www.aip-bg.org
2. Изпълнителен директор на Програма "Достъп до информация"
3. Според проучването на Дейвид Банисар - Freedom of Information and Access to Government Records Around the Word, от юли 2002 г. 45 страни имат приет закон за достъп до информация. Виж http://www.freedominfo.org
4. Понятието “рационално невежество” се използва от Мансър Олсън, за да се опише феномена, при който типичните граждани избират да не се интересуват от обществени въпроси, тъй като разходите за получаване на знания за тях са по-големи от ползите от следване на незаинтересовано поведение.