Европейска конвенция аз достъп до официални документи

Начало

 

 

Отворено писмо до Групата експерти по достъп до официални документи към Съвета на Европа

28 септември 2007

До:
Групата експерти по достъп до официални документи
Г-жа Хелена Йадерблом, председател
Съвет на Европа
67075, Страсбург
Франция

копие до:
Координационния комитет по правата на човека (CDDH)
Г-н Роланд Бьокер, председател

Госпожо председател, госпожи и господа,

Бихме искали да изразим нашето сериозно безпокойство от факта, че в някои важни аспекти, настоящият проект за Европейска конвенция за достъп до официални документи урежда правото на достъп до информация по начин, който не съответства на преобладаващите европейски и международни стандарти.

Ние сме сериозно загрижени, че ако бъде приет настоящият текст на Европейската конвенция за достъп до официални документи, ще бъде утвърдено законодателство, в което липсват важни принципи, залегнали в текстовете на редица национални закони за свобода на информацията. Това би означавало противопоставяне на огромния напредък в областта на свобода на информацията от последните години и по-конкретно – приемането на закони за достъп до информация във всяка една от 20-те бивши комунистически страни от 1992 г. насам, новото законодателство в държави като Великобритания и Германия и положителните промени в конституциите и правната уредба на много други държави. Съветът на Европа подпомогна тези промени, включително с приемането на своята Препоръка 2002(2) за достъп до официални документи. Ние вярваме, че единствената подобаваща роля на Съвета на Европа е да продължава налагането на стандарти, чрез приемането на конвенция, гарантираща правото на достъп до информация, по начин, който вече утвърден на национално ниво в Европа и по света.

Трябва да се отбележи, че правото на достъп до информация е признато за основно човешко право в редица национални законодателства и правни системи, както и в специални документи относно свобода на изразяването на Организацията на обединените нации, Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа и Организацията на американските държави1. През м. септември 2006 г. Интерамеринаксият съд по правата на човека утвърди правото на информация като основно човешко право.

Ние оценяваме и приветстваме факта, че проекта на Конвенцията има редица положителни качества, включително признаването на правото на достъп до “официални документи”, които са широко дефинирани като информацията, съхранявана от публични институции във всякаква форма. Ние също приветстваме това, че проекта на Конвенцията ясно гарантира, че това право може да бъде упражнявано от всеки, без да е необходимо доказването на специален интерес от търсената информация и без да е необходимо заплащането на такси за подаване на заявления или преглед на документи. Тези положителни елементи на бъдещата Конвенция обаче не успокояват притесненията ни, че ако не бъдат поправени, пропуските в настоящия текст сериозно биха подкопали нейната ценност.

Ние, долуподписаните представители на гражданското общество, смятаме, че настоящият текст на Конвенцията има следните три най-основни слабости:

1.Не включва в задължителния си обхват всички официални документи, съхранявани от законодателната и съдебната власт;
2.Не включване в задължителния си обхват официалните документи, съхранявани от физически и юридически лица, които изпълняват обществени функции;
3.Се съдържа някои основни категории официални документи, които трябва да бъдат публикувани от обществените институциите по тяхна инициатива, като например тези, съдържащи финансова информация или информация за обществени поръчки.

Ние сме убедени, че един бъдещ текст на Конвенцията трябва да отразява най-добрите практики, които са получили широко признание сред 47-те страни-членки на Съвета на Европа, а да не се ограничават единствено до законодателството и практиките в 15-те страни-членки, представени в експертната група, която подготвя текста на Конвенцията. Например, в предишни становища, представени на експертната група от граждански организации2, се отбелязва, че в голяма част от страните-членки на Съвета на Европа, всички органи на управлението, включително тези от съдебната и законодателната власт, са задължени да предоставят достъп до информация или според националното законодателство, или според секторни закони за всяка отделна власт. Принципно няма причина за различно отношение към законодателната или съдебната власт що се отнася до уредбата на правото на достъп до информация. Органите на съдебната и законодателната власт изпълняват обществени функции и се финансират с публични средства; следователно основанията за прозрачност на изпълнителната власт са приложими поне в същата степен и за съда и законодателя. Иронично би било изключването от обхвата на Конвенцията на документи, свързани със законодателната дейност на националните парламенти, която представлява квинтесенцията на представителната демокрация. Прозрачността на тези институции ще позволи на обществеността да си състави мнение за дейността им, ще породи по-голяма ефективност, ще намали корупцията и в крайна сметка ще повиши общественото доверие в тях. Още повече, изключенията, предвидени от Конвенцията, могат спокойно да защитят интересите на съдебната или законодателната власт.

Подобни аргументи обуславят включването на частни компании, които изпълняват обществени функции, в обхвата на Конвенцията. Намираме се в период, в който все повече обществени услуги – комунални, медицински или свързани със сигурността – се прехвърлят в частния сектор, затова невключването на подобни компании би било очебиен пропуск. Това би представлявало необосновано понижаване на стандартите, утвърдени от Препоръка (2002)2 на Съвета на Европа, която обхваща и “физически или юридически лица, доколкото те изпълняват обществени функции.” По тези причини, ние смятаме за необосновано включването в обхвата на бъдещата Конвенция единствено на законодателни и съдебни органи, изпълняващи “административни функции” или упражняващи “административна власт”, вместо разширяването на обхвата до всичката информация, съхранявана от органите на власт. Ако този минимален стандарт не бъде възприет в бъдещата Конвенция, това ще бъде в сериозен ущърб на правото на достъп до информация, дотолкова доколкото текстът й ще бъде в противоречие с ролята на Съвета на Европа за утвърждаване на демокрацията и защитата на човешките права.

Що се отнася до публикуване на информация по инициатива на публичните институции, за отбелязване е, че подобно задължение е основен компонент на всяко ефективно законодателство за свобода на информацията и че много закони съдържат детайлизирани процедури, уреждащи публикуването на информация без предварително поискване, например на институционалните Интернет страници. Повечето обикновени хора никога не биха подали заявление за достъп до информация и за да се осигури възможността им въпреки това да си създадат мнение за дейността на институциите и да имат възможност да участват в процеса на взимане на решения, информацията от обществен интерес трябва да бъде достъпна и без подаване на заявление. За да се гарантира, че това ще се случва на практика, Конвенцията трябва да определи минимален кръг от категории информация, които задължително трябва да бъдат публикувани по инициатива на институциите.

В допълнение към трите най-сериозни проблема на настоящия текст на Конвенцията, смятаме, че в проекта има и следните слабости:

4. Липса на гаранции, че заявителите ще имат достъп до обжалване пред по-горна инстанция или съдебен орган, който би могъл да задължи институцията да предостави достъп до официални документи;
5. Липса на гаранции за обжалваемостта на други нарушения, освен “отказа” за предоставяне на информация (като например, несъобразяване със законовите срокове или с предпочитаната форма за предоставяне на информация);
6. Недостатъчно ясно определение на изключенията от достъпа до информация, по-специално тези, свързани с вътрешните обсъждания при оперативната подготовка на документите и търговската тайна:
a. няма срок за прилагането на ограничението при вътрешни обсъждания; подобни документи могат да бъдат отказвани до безкрайност, дори и след вземането на окончателното решение по дадения проблем;
б. Конвенцията трябва да защитава само "законови търговски интереси", а не всеки "търговски интерес", както гласи текстът на настоящия проект.
7. Липса на изискване държавите да определят максималния срок, в който трябва да се отговори на едно заявление.

От особено значение е проблемът, свързан със законовата защита на правото на достъп до информация (точка 4). Настоящият проект на Конвенцията гарантира на заявителите, на чиито заявления е било отказано, "достъп до процедура за обжалване пред съд или друг независим и безпристрастен орган, създаден със закон". Въпреки това, текстът на проекта не уточнява, че несъдебният орган, пред когото може да се обжалва, трябва да разполага с властта да задължи институцията да предостави официални документи. Правото на информация е признато за човешко право - факт, който ще бъде потвърден от Конвенцията. При това условие е от съществено значение да се утвърди принципа за право на обжалване пред независим съдебен или друг орган, който да е овластен да задължи институцията да предостави достъп до поисканата информация, когато е необходимо. При липсата на такава гаранция и при отказана ефективна съдебна защита, правото на заявителя на достъп ще остане само на теория, което е нарушение на един от основните принципи на защитата на човешките права.

Не на последно място, трябва да отбележим, че механизмът за наблюдение на изпълнението на Конвенцията трябва да бъде ясен и подкрепен с достатъчно ресурси, за да може Конвенцията наистина да изпълнява целите си – да гарантира правото на достъп до информация за 800 милиона жители на Съвета на Европа.

Тъй като Конвенцията има за цел да наложи минимални стандарти на правото на достъп до информация, нейните създатели трябва да избягват клопката на снижаване на летвата, само защото законодателствата на една или две от страните членки на Съвета на Европа не покриват определен стандарт - това би било в противоречие с целта на документа. Точно обратното – основните принципи на Конвенцията трябва да бъдат задължителни и държавите, които не покриват минималните стандарти по време на ратификацията, могат в краен случай да си запазят правото да приведат законите си в съответствие с текста и да уведомят наблюдаващия орган, когато това се случи.

Ние, долуподписаните организации, призоваваме Групата от експерти да вземе предвид седемте слабости на Конвенцията и да приеме следните поправки:

1. Да включи в задължителния обхват на Конвенцията всички официални документи, съхранявани от законодателната и съдебната власт, независимо от техния характер;
2. Да включи в задължителния си обхват официалните документи, съхранявани от физически и юридически лица, които изпълняват обществени функци; при необходимост това може да означава по-широко определяне на понятието “публични институции”;
3. Да въведе задължение за публичните институции редовно да публикуват някои основни, ясно определени категории официални документи, включително информация за структурата, служителите и функциите им, вътрешните им правила, наръчници, решения и информация, свързана с обществени поръчки;3
4. Да предвиди гаранции, че заявителите ще имат достъп до обжалване пред по-горна инстанция или съдебен орган, който би могъл да задължи институцията да предостави достъп до официални документи и да гарантира правото на достъп до информация;
5. Да промени разпоредбите на Конвенцията, така че в допълнение към “обжалваемостта на отказите”, заявителите да имат правото да обжалват всяко административно решение или пропуск, който нарушава тяхното право на достъп до информация;
6. Ясно да определени изключенията от достъпа до информация, свързани с вътрешните обсъждания при оперативната подготовка на документите и търговската тайна, за да се гарантира:
a. че има срок за прилагането на ограничението при вътрешни обсъждания (например, само до приключване на обсъждането или в разумен срок след това);
b.че Конвенцията защитава единствено законови търговски интереси;
7. Да въведе изискване към държавите да определят максималния срок, в който трябва да се отговори на едно заявление.

Ние вярваме, че само ако бъдат взети предвид горните забележки, бъдещата Европейска Конвенция за достъп до официални документи ще съответства на основните принципи на правото на достъп до информация.

Подписали организации:

Access Info Europe (Madrid)
Article 19 (Лондон)
Правна инициатива на Отворено Общество (Ню Йорк)

За да се присъедините към отворенотo писмо, изпратете ни e-mail!

1. Виж Декларация от 06.12.2004 г. на Специалния докладчик на ООН по Свобода на убеждение и изразяването му, представителя на ОССЕ по въпросите на свободата на медиите и Специалния докладчик на ОАД по въпросите на свободата на изразяване на мнение: http://www.cidh.org/Relatoria/showarticle.asp?artID=319&lID=1
2. Виж Становище относно изработването на Европейската конвенция за достъп до официални документи, представено от Article 19, Правна инициатива на Отворено общество и Access Info Europe пред Групата на експертите през ноември 2006; виж още Второ становище относно изработването на Европейската конвенция за достъп до официални документи, представено от Article 19, Правна инициатива на Отворено общество и Access Info Europe пред Групата на експертите през юли 2007, достъпни на адреси: http://www.access-info.org, http://www.article19.org и http://www.justiceinitiative.org.
3. Списъкът е взет от предложението на Представителя на ОССЕ по въпросите на свободата на медиите до Групата на експертите.


НАЧАЛО | ПДИ | ЗДОИ | НОРМАТИВНА УРЕДБА | ПРАВНА ПОМОЩ | ОБУЧЕНИЯ | ПУБЛИКАЦИИ | ВЪПРОСИ | ВРЪЗКИ | ТЪРСИ
Българска версия • Последно обновяване: 28.08.2007 • © 1999 Copyright by Interia & AIP