Проекти

Начало

 


Преводът е изготвен в рамките на „Застъпническа кампания за цялостни промени в законодателството за достъп до информация”. Проектът се финансира в рамките на Програмата за подкрепа на НПО в България
по ФМ на ЕИП 2009 – 2014

Хелън Дарбишър, Изпълнителен директор, Access Info Europe

 

 

 

ИНФОРМАЦИОННИ КОМИСАР/КОМИСАРИ

Сравнителен преглед на контролните органи на достъпа до информация [1]

 

 

  1. Кои държави имат информационни комисари?

Има нарастваща тенденция да се приемат закони за достъп до информация (ЗДОИ), които също така създават контролни органи като Информационни комисии или Информационни комисари. Например, в Югоизточна Европа, някои от най-новите закони, в това число законът на Словения (2003), който създава Информационен комисар (който също така контролира въпросите, свързани със защитата на личните данни); Сърбия (2003), който създава Информационен комисар; Македония (2005), която има Информационен комисар; и Турция (2003), която създава надзорен съвет.

На световно ниво има четири вида контролни органи:

  • Информационен комисар (Великобритания, Словения, Сърбия, Унгария, Шотландия)
  • Комисия / Институт (Мексико, Франция, Португалия)
  • Омбудсман с дадени контролни права (Швеция, Норвегия, Босна, Нова Зеландия)
  • Друг орган, който има право да контролира (Южна Африка, Турция)   

Глобалната тенденция е или към Информационни комисари или Информационни комисии. Наистина, има твърде малка разлика между двете форми: по същество става въпрос за това дали едно или повече лица са натоварени с ролята на Комисар, но като оставим това настрана функциите на тези служби остават същите. Повече информация за типичните правомощия на информационните комисари може да се прочете в следващите секции.

  1. Защо се създава Информационен комисар?

Причините за създаване на Информационна комисия са насърчаване на правото на достъп както и  разглеждане на жалби срещу нарушаване на това право. Първата причина, насърчаване на правото, не трябва да се подценява. Въвеждането на модерен режим за достъп до информация често изисква процедурни и културни промени в администрацията, въвеждането на нова система за управление и архивиране на информация, поддръжка при прехвърляне на данни в електронен формат и изменение на вътрешните процедури за взимане на решения. Всичко това изисква осигуряване на насоки и техническа помощ за публичните органи и обучение на държавните служители.

Създаването на Информационна комисия може да служи за защита на правото на достъп до информация чрез намаляване на потенциалните затруднения при прилагане на закона и процеса на обжалване, които могат, с течение на времето да намалят доверието в правото на достъп до информация.

В същото време, членовете на обществото трябва да знаят как функционира правото, как те могат да търсят информация, какви процедури да очакват и как да обжалват, ако техните права са нарушени. Важно е обществеността да има ясното разбиране за това каква информация не може да се предоставя, заради изключенията в закона, така че, законосъобразните откази да не подронват общественото доверие в правото на информация.

Информационната комисия ще има като основна дейност разглеждането на жалби срещу нарушаване на правото на информация, когато това става чрез официален отказ, административно мълчание (това все още е общ проблем в много държави) или други проблеми, които могат да възникнат при подаване и обработване на заявление.

Друга положителна роля на Информационната комисия е да събира информация за функциониране на правото:  статистика за броя на подадените заявления, брой отговори, времеви обхват и характер на възникналите проблеми, всичко това от своя страна ще насочва по-ефективно бъдещото прилагане  на правото.   

  1. Произтича ли задължение от международното право за създаване на контролен орган по достъп до информация?

Според международното право няма специално задължение за създаване на контролен орган като Информационна комисия.  Има някои задължения, обаче, с които държавите трябва да се съобразяват по отношение на правото на информация. 

Първото е, че правото на достъп до информация налага позитивно задължение върху правителствата да защитават това право. Това задължение беше наскоро потвърдено от международен съд, Интерамериканския съд за правата на човека, в случай срещу Чили (Клод Рейес и др. срещу Чили), където съдът отбеляза „позитивното задължение” на държавата да гарантира, че правото на информация е защитено, подчертавайки, че това налага едновременно задължение да не се препятства правото, но също така и вземането на положителни мерки, гарантиращи, че то може да бъде упражнявано.

Съдът заключава, че такива мерки включват „подходяща административна процедура за обработване на и издаване на решения по заявления за информация” и също така:

„...  държавата трябва да осигурява обучения за публичните институции, органи и служители, натоварени с отговарянето на заявления за достъп до съхранявана от държавата информация в законите и подзаконовите нормативни актове, уреждащи това право; това следва да включва параметрите, определени от Конвенцията, които те трябва да спазват по отношение на ограниченията на достъпа до такава информация” [пар. 165].

Въпреки че това решение не препоръчва специално създаване на контролен орган, ясно е, че едно от най-ефективните средства за осигуряване на обучение на държавните служители по това право е да се създаде специален орган, който да провежда такова обучение (всъщност, решението подсказва на чилийското правителство да обмисли създаването на такъв орган).

Други международни институции са по-конкретни, препоръчвайки, че такъв контролен орган трябва да се създаде. Съветът на Европа в Препоръката от 2002 г. за достъп до официални документи в Принцип ІХ казва следното:

„Заявител, чието заявление за достъп до официален документ е отхвърлено частично или изцяло, оставено е без разглеждане или не е разгледано в срока,……. има право да обжалва в съда или друг независим и безпристрастен орган, определен със закон.”
Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа през май 2007 г. прави преглед на правото на достъп до информация в региона на ОССЕ, в който анализ е включила като съществен елементи на правото съществуването на определен контролен орган и препоръчва всички държави-членки на ОССЕ да създадат такъв орган:   

Трябва да има адекватен механизъм за обжалване на всеки отказ да се предостави информация. Това включва такъв независим надзорен орган като Омбудсман или Комисия, които могат да разследват и разпоредят оповестяванията.  Органът трябва да популяризира свободата на информация и да обучава.

Подобно е мнението на Правната инициатива на Отворено общество, която в своите „Десет принципа за Правото да Знам” включва Принцип 10, който предвижда следното:

Независима агенция като омбудсман или комисар, трябва да бъде създадена, за да преглежда отказите, да популяризира познаването и да засили правото на достъп до информация.

  1. Може ли Омбудсманът или институция за борба с корупцията да играе тази роля?

Както е отбелязано по-горе, в някои държави Омбудсманът е натоварен с контрол върху упражняване на правото на информация и разглеждане на жалби срещу нарушения на това право. 

Такъв опит имат редица държави. Режимите за достъп до информация в Швеция, Норвегия и Нова Зеландия дават на Омбудсмана контрол върху правото на информация, за което се мисли, че като цяло работи добре. Това са обаче държави с дълги традиции по отношение на демокрацията и достъпа до информация, както и държави с ефективна и добре организирана администрация. 

За разлика от тях, в държавите в преход към демокрация Омбудсманът обикновено е ангажиран с широк кръг други проблеми на правата на човека и няма достатъчно време и ресурси, за да се посвети на правото на достъп до информация. Примери, където ролята на Омбудсмана е по-малко успешна при популяризиране правото на информация са Босна, Словакия и Перу, или ролята на Комисията за права на човека в Южна Африка. Кабинетът на перуанския омбудсман силно подкрепя достъпа до информация, но няма време да насърчава добри практики по прилагането и не е овластен да извършва дори основен мониторинг, като например събиране на статистика от публичните институции. Босненският омбудсман и Комисията за права на човека в Южна Африка също имат други по-важни проблеми, с които да се заемат. Други модели като Турският съвет, който контролира достъпа до информация от 2003 г., функционират не толкова добре на практика, поради своя политически характер и/или ограничени правомощия. По тези причини силно се препоръчва да не се възлага на Омбудсмана или на подобен орган задачата за контрол на закона за достъп до информация.

Алтернативен вариант, предложен в други държави е възлагане на контрола на достъпа до информация на антикорупционна комисия. Тази идея никога не е приложена на практика поради много добрата причина, че би било крайно неподходящо да се ограничи правото на информация единствено до антикорупционен инструмент, въпреки че е важен инструмент за борба с корупцията. Трябва да се признае, че достъпът до информация има редица важни функции, включващи насърчаване на гражданското участие в управлението или защита на други права (околна среда, здравеопазване), които нямат нищо общо с борбата срещу корупцията.  

  1. Комисар, отговорен и за информацията и за защита на личните данни?

Има ясна и пряка връзка между достъпа до информация и защитата на личния живот: правото на лична неприкосновеност е право, което или допълва или трябва да бъде балансирано с правото на достъп до информация на всекидневна основа.

Допълващата се природа на тези две права е в това, че лицата имат право да търсят и получават копия от информация, която съдържа техни лични данни (с допълнителните права да се търси коригиране или премахване на такива данни). Конфликтният характер на тези две права е в това, че понякога ще се подаде заявление за информация, която съдържа лични данни и публичната институция, имаща тази информация ще трябва да вземе решение дали информацията да бъде отказана или има надделяващ обществен интерес от нейното разкриване (разликата, например, между разкриване заплатата на частно лице и тази на министър председателя).

Има определена тенденция в Европа да се съчетават функциите на комисаря за защита на личните данни (такъв има във всички европейски държави и редица други държави) с функциите на информационния комисар или комисия. Например, в Германия, Унгария, Ирландия, Великобритания и Словения има един орган, който изпълнява и двете функции. Подходящо е да се съчетават ролите на насърчаване на достъпа до информация и защита на личните данни, но ако тази задача се възложи на вече съществуваща институция, трябва да се предвидят достатъчно средства за функцията информационна комисия.

  1. Независимост на информационния комисар: чии интереси обслужва?

Независимостта на контролния орган е съществено важна, за да изпълнява той успешно ролята си. Тази независимост може да произтича от начина, по който се финансира органа, от неговите мандат и власт и от процеса на избиране на комисарите.

Трябва да се отбележи, че ролята на контролния орган не е да взима страната на заявителите, нито да защитава правителствените институции, а да защитава правото на достъп до информация, като има предвид законовите ограничения и теста за надделяващ обществен интерес. Ролята на контролния орган е да определи обхвата на правото на достъп случай по случай и така да очертае обхвата на правото. Поради тази причина е необходимо контролният орган да има широк кръг отговорности и правомощия заедно с достатъчно ресурси, за да изпълни своя мандат.      

  1. Типични правомощия и функции

Има редица функции, които са общи за проучените информационни комисари и за други информационни комисари. Те включват следното:

7.1. Получаване и разглеждане на жалби от заявители

Функцията по разглеждане на жалби от заявители беше първоначалната raison d’etre (причина на съществуване) за създаване на информационна комисия /комисар и продължава да бъде тяхна основна задача. Заявителите следва да имат възможност да се обръщат към информационен комисар за бързо решение по жалби срещу откази да се предостави информация, така избягвайки необходимостта от дълъг и скъп съдебен процес. Заявителите трябва да могат да подават жалби срещу институциите, когато те са били задължени активно да публикуват информация и тя не е достъпна. 

Ролята, която информационният комисар играе може да варира от роля на посредник до роля на съдия, взимащ крайно решение по жалба. Важно е, че в първия случай, чрез комуникация с публичната институция, информационният комисар може да опита да разреши проблема без да е необходима твърде формална процедура.

В същото време, е важно информационният комисар да има всички необходими правомощия, за да разгледа оплакването и да вземе подходящо решение. Затова определените със закон правомощия трябва да включват:    

  • Правомощие да се прегледа спорната информация: Когато получи жалба от страна на заявител, информационният комисар трябва да има право да прегледа документа (ите) и да установи с обвързващо решение дали трябва или не такава информация да се предоставя. Това право на преглед трябва да се прилага дори ако въпросната информация попада в групата на изключенията, определени със закон. За да направи това, информационният комисар трябва да има необходимия допуск до секретни документи, за да може да преглежда такива материали, при които става въпрос за национална сигурност или международни отношения.
  • Право да се консултира относно обществения интерес: За да се гарантира, че надлежно се взимат предвид от една страна, потенциалната вреда, която предоставянето на специфична информация би нанесло, иот друга , обществения интерес от предоставянето й, е важно информационният комисар да може да провежда консултации с всички относими лица, включително други части на правителството, експерти по проблема, членове на граждански организации и заявителя, ако смятаза необходимо.

Провомощия за проверки на място: Също така, би трябвало да бъде възможно за Информационния комисар да инспектира на място начина, по който органите управляват информацията. Например, правото на проверки на място би трябвало да включва правото да бъдат преглеждани системите за документооборот, да бъдат посещавани архивите за оценяване на състоянието на съхранение на информацията и да бъдат проверявани процедурите и помещенията за съхранение и защита на класифицираната информация.

7.2. Разпореждане да се предостави информацията (със задължителен характер)

Важно е информационният комисар щом веднъж е взел решение относно жалбата, да има власт да нареди на публичния орган да предостави информацията. Това решение трябва да е със задължителен характер, с други думи публичният орган трябва да предостави информацията така, както е разпоредил информационният комисар. 

Както може да се види в Таблица 1 по-долу, 4 от 5 проучени държави постановяват, че решенията на информационните комисари са задължителни за публичните органи. В Унгария решенията на комисаря са само препоръки към публичните органи. Обаче това се компенсира от факта, че комисарят има допълнителни правомощия според Закон LIX от 1993 г. да следи отблизо публичния орган и да изисква от него да предостави в рамките на 30 дни информация относно предприетите мерки в отговор на препоръките на комисаря. Информационният комисар също така може да инициира дисциплинарна процедура срещу отговорния орган и да изрази своите опасения пред държавния прокурор. В допълнение, може да поиска Парламентът да разследва случая.

В останалите проучени държави, решенията на комисаря са задължителни. Ако органът не изпълни решението, има редица мерки, които информационният комисар може да предприеме.

В Обединеното кралство, ако публична институция не спази известие за решение, известие за информация или известие за изпълнение, комисарят може да установи този факт писмено във Висшия съд (High Court). Съдът може да направи разследване по въпроса и да съди институцията за „неуважение към съда. Подобно, в Македония комисията може да започне съдебна процедура, докато в Сърбия законът постановява, че комисарят трябва да отнесе случая до Министерство на културата и информацията, което ще започне производство пред компетентните съдилища.

В Ирландия, неизпълнението на решението на комисаря може да бъде прието за затрудняване или пречене на комисаря да изпълнява неговите/нейните служебни задължения и тогава би било нарушение съгласно член 37 (7). Също така изглежда, че комисарят може да поиска съдебна заповед, изискваща от публичната институция да спази решението на комисаря.

От друга страна, словенският комисар има право да налага глоби пряко на публични институции, които не спазват решения, които изискват от тях да предоставят информация. Комисарят докладва, че все още не е имало случай, при който да налага глоби и много рядко е заплашвала с налагане на глоби. Като цяло, публичните институции се съобразяват с решенията да предоставят информация.

7.3. Наблюдение на спазването на закона, включително проактивно разкриване на информация

Както е отбелязано в Таблица 1, всички информационни комисари имат роля, създадена със закон да наблюдават прилагането на закона и да събират статистика за функционирането на закона. В някои случаи това е част от контролна функция, а в други тя е определена като част от периодична отчетна функция (включително годишни доклади до Парламента, които всички информационни комисари са длъжни да внасят). 

За да се улесни тази задача, публични институции трябва да бъдат задължени да предоставят на информационната комисия серия от периодични доклади относно броя на получените заявления, броя на отговорите, броя на отказите, времето, за което е отговорено на заявленията и други аспекти на спазването на закона.

7.4. Обучение на държавните служители

Важна функция на информационния комисар е да създава „култура на прозрачност” в публичната администрация. Това може да се постигне по много начини, включително чрез обучение на служителите, така че тълкуването на закона и обработването на заявленията да бъде на еднакво ниво във всички правителствени органи. Обучителната функция, както беше отбелязано по-рано във връзка с решението на Интер-американския съд за правата на човека, е съществен компонент на Правото на информация  и оттук позитивно задължение за всички правителствени органи.

Изследване на Правна инициатива на Отворено общество [2] показва, че едни от най-големите проблеми при прилагане на законите за достъп до информация са липсата на обучение за държавните служители и провалите при развитието на вътрешни системи за управление но информацията и взимане на решения, гарантиращи, че на заявленията се отговоря адекватно и на време. Допълнителни емпирични данни от Мексико и Обединеното кралство показват ползите от такова обучение, гарантирайки, че заявленията  получават задоволителен отговор в определените срокове.

7.5. Насоки за публичните институции относно тълкуването и прилагането на закона

Важна роля на информационните комисари е да консултират и да оказват подкрепа на информационните служители  и други съответни служители вътре във всяка администрация. Такава подкрепа трябва да се насочи особено към прилагане на изключенията, тъй като това е често една от най-трудните задачи за държавните служители, опитващи се да прилагат нов закон за достъп до информация. Информационните комисари трябва да дават насоки относно критериите за взимане на решения дали да дават или да не дават информация.

Тук беше вече отбелязано, че част от ролята на информационната комисия е да защитава легитимни интереси като национална сигурност, международни отношения, обществено здраве и частните права на търговската тайна и личната неприкосновеност, както и да защитава правото на информация. Също така информационният комисар трябва да помага на публичните институции да избягват нарушения на правото на лична неприкосновеност или други интереси в информацията, която разпространяват или публикуват на своите интернет страници. Публичните институции трябва да могат да се консултират с информационния комисар, когато се съмняват дали да оповестяват информация или не. Препоръчително е законът да остави на държавните служители два начина за допитване до мнението на информационния комисар: формален и неформален. При неформалния начин информационният комисар ще даде съвет или насока, които няма да бъдат задължителни (въпреки че могат да се вземат предвид в бъдещ случай), докато при  формален начин публичната институция ще трябва да се придържа към решението (например: ще трябва да не класифицира информацията) без по-нататъшно обжалване на решението на информационния комисар.

За да се улесни този процес, информационният комисар трябва да разработи серия от насоки, към които могат да се отнасят държавните служители, когато се опитват да вземат решение. (Особено добър пример е серията “Awareness Guides”  на информационния комисар на Великобритания, както и публикациите на IFAI в Мексико).

7.6. Повишаване на осведомеността сред обществеността и предоставяне на съвет

Популяризиране правото на информация и насърчаване публични заявления за информация е важно поне по две причини. Първата причина е, че обществеността трябва да бъде информирана за своето право на информация; втората е, че само когато се подава заявление до публичните институции, тогава започва подобряване на вътрешните системи за обработка на заявленията и управление на информацията, което от своя страна има по-широко въздействие върху управленската ефективност.

За тази цел информационният комисар трябва да има властта да предприема широк кръг от действия с цел подобряване общественото разбиране на правото на достъп до информация. Това може да включва обучение на групи на гражданското общество, брифинг за журналисти и явяване пред електронните медии, производство на брошури и други информационни материали и т.н. В Мексико информационният комисар излъчва регулярна радио програма по проблеми, свързани с достъпа до информация, за да бъде обществеността информирана относно новите развития в областта.   

Друг кръг от дейности с цел стимулиране и улесняване използването на правото на информация включва работа с публичните институции за изграждане на приемни и публични читални. Инсталирането на компютърни терминали на обществени места като правителство, сгради на местната власт и публични библиотеки може да помогне на заявители, които нямат Интернет вкъщи да попълнят електронно заявление за информация и да търсят информация в правителствените интернет страници. 

7.7. Препоръки, засягащи съществуващо и предлагано законодателство

Важно е информационният комисар да има мандат да оцени съществуващото национално законодателство и как то влияе върху достъпа до информация и да даде препоръки за реформа и хармонизиране на закони. Това е особено важно в държави, където вече съществуващи закони (например за държавната тайна и архивите) могат да противоречат на разпоредбите на закона за достъп до информация. В допълнение много държави са в процес на приемане на ново законодателство в области, съвразни с прозрачността като електронното управление и гражданското участие.

Препоръчително е всеки закон, който създава информационен комисар изрично да изисква анализ и разработване на препоръки относно връзката между закона за достъп до информация и друго законодателство, отнасящо се до прозрачността  и секретността и да постановява, че информационният комисар трябва да внася в правителството и/или парламента препоръки за законова реформа, където е необходима.

7.8. Други правомощия

Законът, който създава институцията на информационния комисар трябва изрично да посочи, че той/тя има свободата да предприема други инициативи, които са необходими или съответни за популяризиране правото на информация.

Част от тези допълнителни правомощия е възможността за внасяне на становища като amicuscuriae и явяване като експерт в други съдебни процеси, където се обсъждат въпроси за правителствена прозрачност и право на информация (отделно от съдебните дела по негови решения, по които комисарят разбира се е страна).

В допълнение, информационният комисар трябва да има пълната свобода да се координира с други държавни органи, за да гарантира най-голямата степен на съответствие между административните процедури и структури и правото на информация.  Подобно, информационният комисар трябва да бъде насърчаван да се включва в международно сътрудничество с цел гарантиране, че правителството и обществеността са информирани за последните глобални развития в законодателството и практиката на правото на информация.  

Таблица 1

Държава

Получаване и разглеждане на жалби от заявители

Контрол на изключенията

Разпореждане за предоставяне на информацията (обвързващо)

Наблюдение и популяризиране на прилагането   

 Наблюдение на активното публикуване

Обучение на държавни служители

Насоки за публичните институции относно тълкуването на законa

Увеличаване познатостта сред обществеността

Разпоредба за съвет на заявителите

Отчитане на изпълнението (статистика) Collectingand reporting on implementation (statistics)

Препоръки засягащи съществуващо и предложено законодателство

Ирландия

x

√*

√*

-

Унгария

x¹

√*

Македония

√*

√*

√*

-

Сърбия

Великобритания

²

x

√ = дейност, предвидена от закона

x = дейността не е предвидена от закона и не се изпълнява от информационната комисия

√* =  отнася се до дейност, която не е изрично предвидена в закона, но която не е забранена и на практика се изпълнява от информационния комисар

1Унгарският информационен комисар не може да издава задължителни (обвързващи) решения, но има правомощие да внася петиции в Конституционния съд, пред държавния обвинител и да инициира дисциплинарно преследване в отговорния орган. В годишния си доклад до Парламента, той може да поиска Парламентът да извърши разследване по случая.
2 В Обединеното кралство службата на Комисаря дава одобрение на схемите на публикуване, които се разработват от всяка институция. Този необичаен модел, който най-добре пасва на развитите администрации, е добре изпълнен и в резултат на него много информация бе публикувана от всяка от задължените по закон институции (в Обединеното кралство това са над 100 000 институции).

8. Елементи на структурата и функционирането на информационните комисари с препоръки за бъдещо законодателство

Тази секция се основава на анализа на контролните органи в Ирландия, Унгария, Македония, Сърбия, Словения и Великобритания, които са проучени подробно като представителни институции, които служат като модели за другите държави в Европа. 

8.1 Естество и правно основание на контролния орган

В разгледаните държави, в съответствие с тенденциите в Европа, пет от шест проучени институции са Информационни комисари и една е Информационна комисия (с 5 члена, 4 от които са на пълно работно време).

Друга, ясно идентифицирана тенденция е тази, че 4 от 6 проучени институции изпълняват и функции на Комисари за защита на личните данни. Това отразява тенденция в Европа, където в допълнение към споменатите държави, Естония, Германия и Швейцария съчетават защитата на лични данни и информационни комисари. Подобно, в САЩ органът понастоящем отговорен за контролиране прилагането на Закона за свобода на информацията е отговорен и за защита на личните данни (Служба за информация и лична неприкосновеност към Министерство на правосъдието). 

Таблица 2

Държава

Име на инстиуцията

Правно основание на инф. комисар

Ирландия

Служба на информационния комисар

Службата на Информационния комисар е създадена от ирландския закон за свобода на информацията, приет през 1998 г.

Унгария

Комисар за защита на данните

Конституцията дава право на Парламента да създаде парламентарни комисари (омбудсмани) за защита на конституционни права. Закон LXIII от 1992 относно защитата на лични данни и публичен достъп до данни от обществен интерес определя Комисар за защита на данните в тази конституционна рамка. Закон LIX от 1993 относно Парламентарните комисари за граждански права трябва да се прилага към Комисаря за защита на данните и свобода на информацията като общ закон (lex generalis).

Македония

Комисия за защита на правото на свободен достъп до информация от обществен характер

Създадена от Закона за достъп до информация (2005)

Сърбия

Информационен комисар

Създаден от Закон за свободен достъп до информация от обществена важност (2004)

Словения

Информационен комисар

Информационният комисар е автономен и независим орган, създаден на 31 декември 2005 г. със Закон за информационния комисар. Контролира едновременно както защитата на личните данни, така и обществената информация.

Великобритания

Информационен комисар

Службата на Комисаря първоначално е създадена по силата на Закона за защита на данните (1984) и е известен като Секретар за защита на данните. Той е преименуван на Комисар за защита на данните със Закона за защита на данните от 1998. Името отново е променено на Информационен комисар от Закона за свобода на информацията (2000), за да отрази допълнителните отговорности, дадени на службата съгласно този закон (FOI Act 2000, Schedule 2, paragraph 1).

8.2 Брой на комисарите, статус (ниво на заплата) и мандат

Както беше отбелязано преди, малка е разликата по съществото между един комисар със заместници и персонал и комисия, състояща се от повече от един комисар. Това е вярно поне там, където Комисията се състои от членове на пълно работно време (например Мексико). Обаче, където членовете на Комисията са на непълно работно време (Франция и Португалия), това може да създаде проблеми, тъй като нечестите заседания могат да намалят бързината на взимане на решения.Предимството на по-малка комисия с комисари на пълен работен ден и персонал е това, че тези хора ще натрупат по-задълбочена експертиза в достъпа до информация. Тенденцията в Европа е донякъде в полза на Информационен комисар на пълен работен ден с добре подбран персонал (Великобритания, Словения, Германия, Сърбия и Унгария).

Процедурата на номиниране на Комисари и заместници трябва да бъде открита с обществени изслушвания за предварително подбраните кандидати. Те трябва да бъдат назначавани от Президента по препоръка на Парламента.

Що се отнася до продължителността на мандата на Комисаря/ите, най-често срокът е от 5 до 7 години, например: Словения и Македония - 5 години, Мексико и Сърбия - 7 години.

Таблица 3

Държава

Брой на комисарите

Статус/Заплата

Срок

Ирландия

1 – пълно работно време

Информационният комисар действа като омбудсман и получава заплата на върховен съдия. 

6 години – едно подновяване на мандата

Унгария

1 – пълно работно време

Заплатата е равна на тази на министър от правителството

 

6 години

Македония

5: председател, зам. председател и 3 комисари; 1, от които е представител на НПО, а останалите 2 са назначени от персонала на Комисията. Всички, освен НПО представителят са на пълно работно време.  

Председателят на Комисията е с ранг на Директор на държавна агенция. Заплатата на Председателя е с около 22% по-ниска от тази на заместник министър. 

5 години – с право на преназначаване. Няма специфични променливи времеви рамки, които да гарантират ротация.

Сърбия

1 комисар и 1 заместник – пълно работно време

Комисарят има право на заплата, която е равна на заплатата на съдия от Върховния съд

7 години – едно продължение

Обединено кралство

1 комисар, назначава 2 заместници и 1 служител

Комисарят не разполага с ранг като такъв.

Заплатата на Комисаря се увеличава годишно в съответствие с щатните таблици за старшите държавни служители.

Максимум 5 години
По закон Комисарят може да бъде преназначен само за 1/3 от периода или за последващ период при специални обстоятелства.

Препоръки:

  • Държавите могат да изберат дали да създадат Информационен комисар с негова/нейна служба и Информационна комисия с нейна служба. Който и вариант да се избере, лицата, които изпълняват ролята на Комисар/и трябва да имат висок статус, което ще помогне да гарантира, че те могат да изпълняват своите функции и да се ползват с уважение и авторитет пред правителството и цялото общество.
  • Комисарят/ите трябва бъде назначен за срок между 5 и 7 години, който да бъде подновяем поне веднъж.
  • Ако бъде избран повече от 1 Комисар, трябва да се помисли за ротация при избора на Комисарите с двояката цел да се гарантира непрекъснатост на познанието и работата по случаите и да се избегне запълване на Комисията с политически назначения всеки път, когато се сменя правителството.

8.3 Изборна процедура и квалификация на Комисарите

За да бъде насърчавано (подкрепяно) правото на достъп до информация от Информационния комисар, този орган трябва да бъде независим и оглавен от отдаден, компетентен и независим Комисар. За тази цел, процесът на избор на Комисар е изключително важен. В Таблица 4 е направен преглед на процедурата на назначаване на комисари, каква квалификация трябва да имат и кой не може да бъде комисар.

Прегледът показва, че Информационните Комисари обикновено са професионалисти с квалификация и опит в областите право, медии и права на човека.  Няма изискване да имат предишен опит в управлението. Например, във Великобритания информационният комисар е юрист с опит в правата на потребителите, докато двамата заместника са работили съответно в профсъюзите и местното самоуправление.

Унгарският комисар първоначално е бил юрист и професор по политически науки, който работил за популяризиране правото на информация от про-демократичните движения през 80-те години на миналия век насам. Ирландският и Словенският комисар, и двете жени, са били журналисти с опит в политическите въпроси и свободата на медиите. В Мексико петимата комисари са представители на академичните среди и юристи и хора с опит в публичната администрация.

Важно е също така длъжността на Комисаря да има достатъчно висок статус и престиж, за да привлича висококвалифициран кандидат. В Словения и Сърбия, например, заплатите на комисарите са на нивото на съдия от върховния съд, в Ирландия – на съдия от висш съд. Въпреки че размерът в абсолютни стойности в Евро варира, важно е заплатата да привлече правилния кандидат, както е важен и престижът на длъжността Информационен Комисар.  

Важно е също така процесът на селекция да бъде открит и основан на консултации, в резултат на което да се избере кандидат, който да не се възприема като политическо назначение, има подкрепата на гражданското общество и може да спечели общественото доверие. Проблеми при избора на комисаря (например в Сърбия е имало опасност да се омаловажи службата на Комисаря) могат да се избегнат чрез механизми като открити изслушвания на предварително одобрените кандидати. 

Таблица 4

Държава

Процедура за назначаване

Квалификации

Нодопустими

Ирландия

Информационният комисар се назначава от Президента въз основа на резолюция, препоръчваща това назначение, одобрено от двете Камари на Парламента. По същество това означава, че ръководителят на службата се избира от Правителството на деня.  

Няма изисквания по отношение на професионалния опит. Позицията никога не се рекламира. Първият комисар е бил висш държавен служител, а сегашният Комисар е бивш политически журналист. 

 

Членовете на Камарите на Парламента, избрани членове на местната власт, членове на европейския парламент (ЕП) са дисквалифицирани.

Унгария

Парламентът избира комисар за защита на личните данни , който се избира с 2/3 от гласовете на членовете на Парламента, въз основа на препоръка от Президента на Републиката.  
(Член 32/B от Конституцията на Унгария)

 

Комисарят се избира между унгарските граждани, завършили университет, с чисто криминално досие и изключителни академични познания или поне 10 годишен професионален опит и трябва да имат широко оценен опит в надзора и съдебните производства относно защита на личните данни или в научната теория за защита на личните данни.

Няма право да бъде Комисар този, който 4 години преди номинацията е бил член на Парламента, Президент на държавата, член на Конституционния съд, член на Правителството, държавен секретар, заместник-държавен секретар, представител на местното самоуправление,публичен нотариус, обществен обвинител  или е служил във въоръжените сили, или полицията, или е бил нает от някоя политическа партия. 
Комисарят в същото време не може да заема длъжност в държавното или местно управление, публичен или политически пост. Също така Комисарят няма право в същото време да бъде управител на фирма, член на борд.

 

Македония

Правителството номинира и Парламентът назначава членовете на Комисията. Що се отнася до члена на Комисията, който е представител на НПО сектора, той може да бъде всеки гражданин на Република Македония, ако е известен и изявен в областта на достъпа до информация от обществен интерес.
Няма специални изисквания за другите двама члена на Комисията, избирани сред експертите на Комисията.

Постовете на Председател на Комисията и на зам.-председател, както и на члена на Комисията, представляващ неправителствения сектор могат да бъдат заети от всеки гражданин на Република Македония, уважаван и познат в областите на информация и достъп до информация от обществен характер.
Няма специални изисквания за другите двама члена на Комисията, избирани сред експертите на Комисията.

Лица, които са ангажирани в органи на политически партии не могат да бъдат Комисари.

Сърбия

Комисарят се назначава от Парламента след номинация от Парламентарната комисия за информация. 

Съгласно Закона, лицето, назначено за Комисар е лице с добра репутация  и професионален опит в областта на защита на човешките права и тяхното популяризиране, който отговаря на условията за назначаване в държавните институции, има диплома по Право и поне 10 години трудов стаж. 

Лице, което е назначено или наето на длъжност в държавна институция или политическа партия не може да бъде избрано за Комисар. 

Обединено кралство

Комисарят се назначава от Нейно Величество, т.е. от Кралицата по препоръка на Премиера  

Кодекс на практиката, създаден от Комисаря за публични назначения определя, че назначенията трябва да се ръководят от надделяващият принцип на избора, основан на заслуга и без каквато и да е дискриминация. Настоящият комисар, Ричард Томас, е квалифициран адвокат, работил е като доброволец, работил е в публичния и частния сектор. Преди това е заемал длъжностите  адвокат на Общността в Бюрото за съвети на гражданите, юридически съветник и ръководител на службата за обществени въпроси към Национален потребителски съвет, директор на отдела за потребителски въпроси към Службата за честна търговия.

Няма задължителни ограничение за това кой може да Комисар.

Препоръки:

  • Процесът на номиниране на Информационен комисар/комисари  трябва да бъде възможно най-открит и консултативен, за предпочитане предвиден в закон, но дори и при случаите, когато изпълнителната власт предлага, а парламентът одобрява, процесът трябва да бъде прозрачен. Номинациите трябва да се събират от всички нива на управлението и всички сектори на гражданското общество. (Трябва обаче да се избегне специалното създаване на НПО, за да участва в конкурса, какъвто е случаят в Черна гора).
  • Парламентът трябва да проведе открити публични изслушвания, за да подбере кандидати и да се позволи гражданите да се запознаят с кандидатите (техните CV-та да се оповестят публично преди крайното решение) и трябва да се правят възражения, ако някой от кандидатите не е достатъчно независим и/или няма необходимия професионален опит.
  • Препоръчително е, веднъж избран, Комисарят/комисарите да получат имунитет от наказателно преследване по същия начин, както това е при Омбудсманите, за да се гарантира, че те могат да говорят свободно и да предприемат мерки срещу звена в правителството, които не спазват закона за достъп до информация без да бъдат заплашваниот репресивни мерки чрез манипулирани съдебни процеси. Само парламентът трябва да може да отнеме имунитета при тежки престъпления, което трябва да не включва клевета, когато твърденията са направени от Комисаря в това му качество. 

8.4 Бюджет и отчитане на контролния орган

По отношение финансирането на контролния орган ясно е, че Информационната комисия (комисар) трябва да има гарантиран годишен бюджет.Както Таблица 5 по-долу показва,  бюджетът обикновено се предлага от изпълнителната власт (обикновено по препоръка на Службата на комисаря) и се одобрява от Парламента.

В съответствие  с това, отчитането на дейността на Комисаря относно разходите по бюджета и състоянието на достъпа до информация в държавата трябва се представи пред Парламента под формата на годишен отчет.

Таблица 5

Държава

Кой определя бюджета?

Пред кого се отчита Конторлният орган?

Ирландия

Министърът на финансите предлага бюджета и накрая се одобрява от Парламента  .

Комисарят е задължен да публикува годишен отчет и той трябва да се внесе във всяка камара на парламента.

Службата на информационния комисар е независима служба и Комисарят е задължен по закон да действа независимо.

Унгария

Бюджетът на Комисаря се одобрява от Парламента в отделна част от закона за държавния бюджет.

Комисарят се отчита всяка година пред Парламента, но е независим дори от парламента, така че не може да му бъде наредено или направено възражение  по каквато и да е причина. Също така има имунитет и трябва да спазва правилата за конфликт на интереси, които важат за членовете на парламента. Комисарят трябва да депозират годишен доклад в Парламента. Депутатите гласуват, за да приемат доклада. (Те винаги го одобряват, въпреки че често дискусията се отлага за дълго време или няма голям интерес от страна на депутатите)

Македония

Бюджетът на комисията е част от годишния държавен бюджет. Правителството предлага и Парламентът одобрява държавния бюджет. При изготвяне проектобюджета на държавата, Комисията внася своя проектобюджет в Правителството (Министър на финансите). 

Комисията внася годишен доклад в Парламента.

Сърбия

Бюджетът на Комисията се предлага от Правителството и се одобрява от Парламента.

Комисарят внася доклад 1 път годишно в Парламента на Сърбия. Ако Комисарят сметне, че е необходимо той/тя внася допълнителни междини отчети. 

Обединено кралство

Финансира се от Министерство на правосъдието със средства, одобрени от Парламента  (Комисарят иска финансиране и може да получи или да не получи исканите пари)

Комисарят се отчита 1 път годишно пред Парламента за изпълнение на задълженията по Закона за свобода на информацията.

Комисарят трябва да подготви становище по сметките всяка финансова година. Те са предмет на задължителен одит от Националната одитна служба.  

Препоръки:

  • Комисията трябва да предложи своя бюджет за следващата година на изпълнителната власт и това да бъде ратифцирано от Парламента, пред когото комисията трябва да се отчете в края на всяка финансова година.
  • Веднъж определен за първата година, бюджетът не може да бъде намаляван за следващите години, но трябва да бъде увеличаван поне в съответствие с нивото на инфлация.
  • Комисията има право да получава допълнително финансиране от други фондове (например Световната банка, Европейски съюз или други международни донори), чието предоставяне не противоречи на независимостта на комисията.
  • Годишният доклад трябва да включва информация за функционирането на закона за достъп до информация (включително статистиката, която публичните институции са задължени да предоставят.

8.5 Финансови данни и данни за персонала

Важно е Информационният комисар да има достатъчно ресурси, за да изпълнява ефективно своите функции. Таблицата долу показва годишните бюджети на проучените Информационни комисари, както информация за броя на служителите и заплатата на Комисаря. Важно е Комисарят да получава заплата съизмерима с ранга, така че постът да е атрактивен за квалифицирани личности и да гарантира тяхната независимост.   

Таблица 6

Държава

Годишен бюджет

Per Capita в евроцентове

Брой персонал

Заплата на Комисаря

Ирландия

За 2007 г. са отпуснати средства в размер на  €1.97 милиона

49 евроцента на глава от населението за година

(население = 4.1 милиона)

19

€ 220,000 /годишно
(=€ 16,700 /на месец)

Унгария

3 Парламентарни комисари си поделят бюджет от 1392 мил. унгарски форинти (2007) = €5.7 мил.

19 евроцента на глава от населението за година

 

(население  = 9.9 мил.)

 45

 

€ 4941 /на месец

Македония

256.000 € (171.000 € за заплати и 85.000 € за други разходи)

8.3 евроцента на глава от населението за година

(население = 2.1 мил.)

4 комисари на пълно работно време и 12 души друг персонал

Председател: € 575 /на месец
Зам. председател: € 550 /на месец
Членове:  € 350-380 /на месец

Представител на НПО сектора: € 50 на среща

Сърбия

Бюджетът за 2006 г. възлиза на 31,502.000,00 динара (около €390,000).
Комисарят е изхарчил само 45%, защото има 4 пъти по-малко персонал от плануваното.  

3.9 евроцента на глава от населението за година

(население = 10.1 мил.)

 

Комисар, заместник комисар и състав от 5 души  

€ 1,120 /на месец

Великобритания

За 2006-7 година бюджетът е бил £4.7 милиона за работа в областта на свободата на информация.  
През 2006 информационният комисар е получил допълнително  £850,000, за да помогне за приключване на делата.  

7.8 евроцента на глава от населението за година

(население = 60.7 мил.)

Според годишния отчет на Комисаря за 2005/2006 средният брой на работещите на пълно работно време е 245. 
N.B.Това включва персонала, работещ по въпросите, свързани със свобода на информацията И защита на данните. Няма данни колко работят само по Закона за свобода на информацията.

За 2005/6 заплатата на Комисаря е 95 000 – 100 000 английски лири.

= € 12,000 /на месец

Както може да се види от таблицата, има варианти в бюджетите, които се дължат на различен стандарт на живот (оттам разходи за заплати), на това колко е голяма държавата. Броят на персонала варира (отчасти поради изпълнението на други функции, тъй като защитата на личните данни е част от работата на тези институции).

Информационната комисия на Мексико е давана като пример за голям успех при прилагане на националния закон. Нейният бюджет е около 18 милиона евро на година и има персонал почти 200 души. Въпреки че на пръв поглед това изглежда огромна институция, по глава на населението (населението на Мексико е 110 милиона души), разходът е близък до средния – около 16.3 евроцента на човек за година.

При определяне на бюджета, е важно националната изпълнителна власт и парламента да гарантират, че има средства на разположение за всички дейности, предвидени в закона. Например, в Македония са възникнали проблеми, защото въпреки, че законът изисква „Комисията да изпълнява дейности, свързани с обучението на притежаващите информация, за да могат да предоставят информация на заявителите” (Член 32), за 2007 г. няма предвиден бюджет за тази дейност и тя не се осъществила.    

Препоръки:

  • Да се гарантира достатъчен бюджет за функциониране на Комисията. Като се вземе предвид средната стойност за проучените държави (17.6 евроцента), бюджетът за държава като Испания с население 40 милиона души би бил 7 милиона евро на година.
  • Веднъж определен за първата година, бюджетът не трябва да бъде намаляван за следващите години (и трябва да бъде съобразен с нивото на инфлация).
  • Бюджетните линии (ако са предварително определени) трябва да включват всички дейности, предвидени в закона, както и да дадат възможност Комисията да бъде гъвкава, за да отговори на своите потребности  в процеса на работа (като увеличаване обученията на държавните служители или специални средства за развитие на системи за попълване на електронни заявления, за да се повиши ефективността на процеса на търсене на информация).  

    – Край –

Хелън Дарбишър
15 ноември 2007

Превод: Ралица Кацарска
Редактор на превода: Стефан Ангелов

 

1 Текстът на изследването на английски език: Information Commissioner/s Comparative Review of Access to Information Oversight Bodies by Helen Darbishire, Executive Director of Access Info Europe. Преводът в може да свалите и оттук

2 Виж изданието на Правна инициатива на Отворено общество „Прозрачност и мълчание”, 2004, www.justiceinitaitive.org

 

 


НАЧАЛО | ПДИ | ЗДОИ | НОРМАТИВНА УРЕДБА | ПРАВНА ПОМОЩ | ОБУЧЕНИЯ | ПРЕДСТОЯЩО | ПУБЛИКАЦИИ | ВЪПРОСИ
Българска версия • Последно обновяване: 31.07.2014• © 1999 Copyright by Interia & AIP